乔欣

盘活财政存量资金已经成为业界关注热点，在记者联系了多地财政部门后，仅仅围绕财政存量资金的规模有多大这个问题的答案，就如同此前关注的地方政府性债务一般扑朔迷离，有某省财政厅工作人员直言，对于这个问题，他们目前也没有一个具体的统计数据。

“目前因为沉淀资金散落在不同的系统里，没有任何一个部门清楚总体沉淀规模。”有专业人士表示。

从已公开的统计信息来看，只有审计署公布的数据，以及央行最新数据显示，截止到今年5月份，政府存款为3.2万亿。

此外，存量资金该如何界定，问题的症结何在，记者得到的答案也是众口不一。于是随着本期专题采访的进展，记者逐渐对“盘活财政存量资金”形成这样的印象，除了政策导向本身很明确外，与之相关的成因、数量以及未来改革的着力点，均呈现出开放式求解。

规模界定

记者联系的东部某市财政局工作人员表示，他们将财政结转结余资金视为存量资金。而同样的问题在西部某市财政局工作人员那里得到的答案则是，“我们自己的钱每年完成预算都很紧张，甚至还不够，如果有钱都是从上面来的。从基层的角度看，东西部地区在存量上的差别应该比较大。东部经济相对发达的大省可能专项资金少，自身的压力就比较大，那就是结构调整的问题。我们中西部地区主要是专项，大概占（财力收入的）70-80%。我们的存量也主要在专项转移支付。”

另外还有业内人士认为，现有存量资金分散在不同系统里，包括各种开设在商业银行里的财政专户上的存量，央行国库单一账户上的存量，还有部分供应商在银行账户上的存量资金等。在不少地方，公共投资项目由私人负责运作，有些项目并未开工，或者严重延期，但项目款已经拨付到他们账户上，这些未用出去的钱，应属于财政资金的范畴。

要规范和管理这些资金，该人士建议，未来最好能统一到国库单一账户上。对于这一观点，中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说，“现在说的盘活财政存量，我所理解的主要是国库里的这些资金。国库外的资金就涉及到专户的问题，按照有关法律的规定，比如《社保法》规定社保肯定是要设专户的。此外还有一些比如学校收的学费，也肯定是要以专户的形式存在。这些专户涉及的是怎么样规范管理让它们高效的问题，没有必要一定要把它们纳入到国库里来。”

对于众说纷纭的财政存量资金，广东省财科所所长黎旭东认为，存量是与增量相对应的概念，所谓增量就是每年新增财力，存量就是资金已经安排了的，过去有的，今后还要有，也就是说前一年的增量资金额度到了第二年就变成了存量的概念。如果是上一年度预算安排了，但是钱没用出去，指标还在，结转到下一年继续用，把这个结转资金当作存量资金是不合适的，因为毕竟预算指标已经安排出去了，只是没用完，进行结转。很多人把这个概念当作财政存量资金，是错误的，而且这个资金在当前的财政分配和管理方式上是盘活不了的，除非这个指标从一开始就安排错了。现在有种说法是大量存量资金趴在国库的账面上，这说的是分配出去的专项资金在事情干完了之后的结余资金。现在说的所谓的“存量资金”指的是这类结余性质的资金。只要界定事情已经干完，结余资金收回重新安排这是顺理成章的事情。如果每年的结余资金有很大的量，这只能表明预算分配完全没有章法。

路径选择

对存量的理解不同，其所揭示的背后成因不同，如何盘活存量的手段也就不同。

上文中的东部某市财政局工作人员解释当地财政存量资金成因时指出，“预算编制是根据预期事项而研定，预算执行是根据实际情况而施行，年初预计和年中执行的差异形成一对难以避免的矛盾，这必将存在结余和结转资金。比如：财政资金是按进度拨款，而一些项目建设进度比原计划慢，或中途暂缓执行，就造成了各单位在资金使用时因进度慢等问题暂时出现年底户头结余。因此，在年初编制预算和下半年调整预算时，要认真清理并统筹安排结余和结转资金。对于结余资金，要一律收归财政，统筹安排使用；对于结转资金，要视实际情况科学处理，该收回的要收归财政，再统筹安排使用。这就是盘活财政存量资金。”

“中国保留了大量的专项转移支付，不仅资金量大，而且涉及部门非常多，几乎所有的中央部委都会涉及到专项资金的分配。这样至少造成四种后果：首先是程序多、环节多。其次是进度慢。为什么前两年总说支出进度慢，年底突击花钱。其实不是这样，而是钱大部分都是年底才拨到地方。第三是指向不明确，经过层层上报再层层审批，可能当时报项目的想法发生了变化，或者项目因为条件的变化而发生变化，到了地方可能就没有办法执行或者执行起来就不是那么快。第四就是资金部门化，既不让你整合，又不允许拿其他资金做配套。地方有的时候报项目想的是不管怎么安排，先争取下来再说，所以报的时候就有水分，争取来了之后因为是有水分的项目，实施起来又很困难，类似种种，大量专项都预存在国库上。所以我感觉中央这次提出盘活财政存量是要解决以往专项比重过大，项目过细，程序过繁杂，各个部门权力过大这些互相都是有关联性的问题，而核心问题就是转移支付结构的调整，慢慢向均衡转移支付过渡，专项越来越少，这个问题就可以解决了。再把主动权放在地方各级政府，地方结合当地实情统筹安排。”西部某市财政局工作人员说。

不过在政策的顶层设计之外，地方实践过程中会遇到一些问题。有地方财政局工作人员向记者透露，“一是部分结转资金不能盘活。比如：按进度拨付的工程款，若工程未完工，结转资金需继续用于该工程项目支出；年内来不及结算的项目资金待第二年结算后支出；有些政府采购项目下达时间晚且数额大，必须经多方论证、审批及订货，运作时间长使得当年无法完成，需要结转下一年支出；还有一些规定使用用途的基金结转支出也不能用于盘活，如：残疾人就业保障金、水利基金、彩票公益金等。二是有些资金财政已拨付给预算单位，因种种原因沉淀在单位资金账户，但财政不能收回盘活。比如，年内来不及结算的项目资金；欠职工及业主单位的款项；欠缴税费、工会经费、医保、住房公积金等；有指定用途且年内马上就要实施的项目资金；已进入政府采购程序，但未完成的采购款。”此种表述部分印证了前文中广东省财科所所长黎旭东的观点。

地方行动

在原则上属于可以盘活的财政存量资金有哪些？某地财政局工作人员向记者列举了以下三种情况：首先是项目已经完成，或者因故终止，剩余的指标可收回，用于重新安排预算支出。第二种情况是部分资金因多种原因无法分配和落实到具体的单位和项目上，或无法实施的项目结转指标，可收回用于重新安排预算支出。还有一种情况是已形成的结转项目，确实无需支出或已无法支出的，或者结转期限超过一年以上的，原则上可以收回用于盘活。

如今，据记者了解到的情况，不少地方已经对盘活财政存量资金有了总体思路。

国务院提出盘活财政存量资金的要求后，财政部随后发布了《财政部关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》，并要求各地方财政部门在7月底编制出相关方案。日前，记者联系了山东省财政厅，了解到，当地在7月底之前，以红头文件的形式公布了《关于压减财政结余结转盘活财政存量资金的通知》。

记者看到这份《通知》从5个方面进行了具体部署。其中在加快公共财政预算执行进度方面规定，对年初预算已经确定的项目，要抓紧组织实施，加快资金支付；对未确定项目的专项资金，要分科目、分项目予以全面清理，及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作，超过规定时限仍未落实到具体单位的，除据实结算项目外，财政部门应收回总预算用于其他急需项目。对据实结算和以收定支项目，可采取先预拨、后清算的方式，加快资金拨付。同时规定，要健全完善支出进度通报分析制度，省财政厅将按月通报各市及省财政直接管理县（市）预算支出进度情况，并将支出进度情况纳入全省财政管理工作绩效考评体系，年终进行考核奖惩。对省直部门支出进度实行重点督查，并将部门支出进度情况作为省级部门预决算编制评比的重要内容。

在清理、压减财政结余结转资金方面。对市县财政结余结转资金，经清理确认属于已无法支出或无需支出的，要收回总预算统筹安排；确需继续保留的，要尽快分解下达到具体部门单位和下级财政部门，督促其加快执行进度；对执行进度缓慢、年底有可能继续形成较多结余或结转的项目，要及时调整用于其他急需的支出项目。对压减结余结转成效较好的市县，省财政将给予适当奖励；对年终结余结转资金仍在增加的市县，将酌情减少下一年度转移支付资金。对省直部门结余结转资金，要分单位、分项目排查分析，分门别类提出处理意见。对基本支出结转资金，要首先用于增设机构、增编增人等产生的人员和公用经费支出；对项目结余结转资金，省财政将加大统筹力度，合理压缩部门下年度财政拨款预算。并规定从今年起，省直部门在国库结转两年以上的项目资金，要一律收回省财政。

在加强政府性基金预算执行管理方面。对国有土地使用权出让收入、新增建设用地土地有偿使用费、城市基础设施配套费、车辆通行费、彩票公益金等安排的支出，要提前做好项目论证工作，及早制定项目支出计划，简化项目审批流程，提高审批效率，有效加快项目实施进度。各级财政部门从土地出让收益集中用于教育、农田水利建设等方面的资金，要及时分配下达，抓紧组织落实到具体项目。

在规范国库资金管理方面除了要全面落实国库集中支付制度，并进一步精简压缩专户数量，强化财政专户结余资金管理，加大专户资金统筹力度外。还提出要建立财政暂付款回收机制和责任追究机制，全面清理消化历年暂付款挂账，该核销的要按程序尽快核销，违规占用的要及时清理，该收回的要及时收回，保障预算支出需要。

在保障资金安全方面提出，规范权责发生制管理，除国库集中支付结余和国家统一规定的事项外，不得擅自扩大按照权责发生制列支的范围，不断提高预算执行的及时性、有效性、安全性。

此外，福建省某市也提出要借助国库集中支付系统和财政支出绩效评价试点，进一步加大对分散沉淀在各部门各单位结余结转资金的调控管理力度。在每年年初预算安排时，根据各预算单位年终结余的情况，对冲核减第二年的预算安排。对各部门超过两年、因特殊原因已不需支出或无法支出的结转结余资金，在预算中，优先调剂用于安排本年度项目支出或由市财政视情况追减收回，以减轻当年度财力缺口的压力，并以此作为财政支出预算绩效评价的依据。

“存量”指向

盘活后的财政存量资金该怎么使用？这也是各界普遍关心的问题。此前有业内人士提出，此次盘活存量重点强调的闲置、沉淀财政资金即财政间隙资金，主要为各级财政公共财政专户、非税收入专户、专项支出专户等各个财政资金专户中的闲置存款。此前该部分资金除了许多地区用于当地经济发展建设外，亦有部分地区将其用于资金增值，包括与金融机构签订协议实现间隙资金定存最大化等。而在当前收入紧张态势下，间隙资金已经越来越受地方财政重视，成为地方财政缓解资金困难、防范债务风险和支持重点项目的新关键。专家表示，根据相关要求，未来财政间隙资金也将进入地方棚户区改造、城市基础设施等民生基础项目的总计划中，并发挥更大作用。

当记者就盘活的存量怎么用的问题咨询西部某市财政局工作人员时，他说：“我觉得应该逐步稳妥的推进结构的调整，控制专项转移支付的比例。在此基础上，部分适合统筹的可以按照大类来进行统筹，项目不要分的过细。比如只规定到农业类别，剩下的由地方自主安排。相当于在均衡转移支付与专项转移支付二者间找了个平衡点，既支持了地方农业发展又没有把地方捆绑的太死，让地方难受。不过这样也有可能出现有些地方缺少支出的约束，想干什么就干什么的问题，这就进而要求地方签署支出责任。各个地方不管是统筹的还是专项都需要增加透明度，预算公开、民主决策等等各种方法，提高财政资金的针对性和有效性。”

对于这个问题，杨志勇表示，“根据情况，比如有些已经安排了花不出去的钱，给不出合理理由，属于违规的钱，可能就要改变用途重新作为财政资金进行分配。这种资金可以用于李克强总理提出的稳增长、惠民生，跟普通的财政拨款一样的花。但是我估计这类资金的数量不会特别大。大量的是国库的沉淀资金，就是现在讲的3万多亿。这些钱留在国库是有成本的，比如执行国库现金管理，哪怕以定期存款的形式进行招标，它的收益可能都比放在国库里的收益要高。现在国库现金管理实际上已经开始操作，但是一是数量有限，另一个是操作方式比较单一。未来如果做的话要强调在保证资金安全的前提下如何提高它的效益的问题。要把这些盘活，就牵涉到国库管理制度的问题，就牵涉到财政部和中国人民银行。比较合理的做法就是首先要进行预测，目的是了解国库里最低要保存多少资金，防止到花钱的时候没钱用的情况发生。预测之后多出来的钱就要用于国库现金管理，通过操作提高它的效率。谁有能力去操作呢？必须是财政部门。这要发挥财政部门在国库现金管理里面的主导地位，只要操作规范，监督跟上的话，我想应该不会有什么问题的。”