从传统文化角度反思诉讼监督机制

2013-08-15北京市大兴区人民检察院课题组

山西省政法管理干部学院学报 2013年3期

北京市大兴区人民检察院课题组

(北京市大兴区人民检察院，北京102600)

近年来，各级检察机关在强化诉讼监督方面不断取得成效，但是，不敢监督、不善监督、不忍监督的情况一直未得到有效解决，监督对象不愿意接受监督甚至抵触监督的情况也比较普遍。究其缘由，诉讼监督制度设计方面的不足是直接原因，但是未能摆脱传统文化影响的诉讼监督理念是内在原因。为建立公正、高效、权威的诉讼监督机制，有必要从传统文化角度对我国诉讼监督的现状进行审视。

一、从传统文化角度审视诉讼监督理念

诉讼监督作为中国特色法律制度的一部分，其理念不可能脱离中国的社会环境而独立存在。从传统文化角度对我国诉讼监督理念进行审视，不仅有利于发现现行诉讼监督制度存在的问题，也有利于准确把握解决问题的脉络。

(一)不敢监督

1.对于诉讼监督的正当性认识不充分，监督底气不足。理论界关于取消、限制检察诉讼监督的观点一直存在，这些理论或多或少对部分公安机关、人民法院产生了影响，使得他们对诉讼监督带有不合理的偏见。有部分公安人员提出检察机关监督是“事多”，部分法院人员甚至提出“检察机关不应有诉讼监督权”，可见部分公安人员、法院人员认为诉讼监督并不具有正当性。“名正言顺”是中国传统的思想，部分检察人员对诉讼监督正当性认识不充分，加上诉讼监督易受抵触的外部环境，因此未开展诉讼监督之前，心理上的胆怯先占了上风，积极性受到了影响，最终放弃了诉讼监督的念头。

2.重协调配合怕监督制约，源自“与人方便，自己方便”的思想。公检法三机关之间存在着相互制约的关系。以公安机关为例，检察机关有权对公安机关的侦查活动进行监督，但是侦查工作基本上还是由公安机关来完成的，检察机关的案件能不能顺利起诉，很大程度上需要依靠公安机关的侦查活动，这一点在检察机关已经批准逮捕的案件中表现得尤为明显。以人民法院为例，虽然人民法院只能在检察机关起诉书指控的范围内审判，但可以对指控事实、案件定性予以改变，这都是检察机关的考核扣分项，导致检察机关在监督时不得不掂量监督的后果。在中国传统文化中，一直有“与人方便，自己方便”的说法，这一想法得到了检察机关案件承办人的认同，他们认为，自己在日后的工作中需要与公安、法院工作配合的地方很多，如果因为诉讼监督的“软任务”而使关系恶化，对其后续工作开展不利。如果在遇到纠正违法事项时给公安人员、法院人员一次机会，可能有利于工作开展。

(二)不忍监督

由于目前检察机关诉讼监督多以事后纠正违法的形式出现，检察机关的诉讼监督是绩效考核加分项，但恰恰是公安机关、人民法院的考核减分项，部分纠正违法事项可能成为被监督的案件承办人遭受处分的依据。同样是接受考核的单位，检察机关容易产生“己所不欲，勿施与人”的想法，一旦想到诉讼监督行为将会给被监督单位带来绩效考核不利的后果，就不自觉地放松了对被监督者某些违法行为的监督。另外，在中国这个熟人社会里，检察人员在面对平时配合关系顺畅，或者私人感情较好的公安人员、审判人员时，往往觉得于心不忍，最终选择了视而不见或降格监督的方式。在本课题的问卷调查中，有43.3%的公安、法院人员、81.7%的检察人员认为“已所不欲、勿施于人”，“家国同构”的传统文化因素影响了诉讼监督活动的开展，此数据在一定程度上反映了检察机关不忍监督的现代。

(三)纠错型监督多，防错型监督少

部分检察机关和检察人员的诉讼监督理念比较落后，认为诉讼监督主要就是对个案的事后纠错型监督，由于事后纠错型监督使监督者与被监督者处于“对错博弈”的立场，使得被监督者不愿接受监督甚至抵触监督，监督成本高而监督实效差。和为贵的思想决定了在中国社会中并不提倡部门及个人之间的矛盾冲突，而纠错型监督所带来的对被监督者的否定性评价，可能导致公检法的顺畅配合关系受到影响，使得检察机关开展诉讼监督时不得不慎之又慎，导致开展诉讼监督的原动力不足。另外，刑事诉讼法大部分条文规定的是“发现有违法活动”之后“予以纠正”的监督模式，墨守成规的思维定式，导致检察机关对法律没有明文规定的监督方法不敢推进。

二、从传统文化角度审视诉讼监督运行机制

目前的诉讼监督运行机制更多是围绕事后纠错型监督建立的，诉讼监督机制的不完善，使得传统文化中的消极因素有了发挥作用的空间，导致诉讼监督效果不佳。

(一)诉讼监督的专门性不足

诉讼监督当前面临的重大问题就是专门化不足，没有形成完整、延续的诉讼监督权。在绝大多数检察机关，诉讼监督并没有专门的内部机构来落实，甚至没有专门人员来负责。长期以来，检察机关内部对刑事诉讼内部监督的职权分配处于较分散状态，导致操作层面被淡化。在一定程度上，专门化不足恰恰是导致诉讼监督职能不能有效发挥的重要原因。

1.机构专门化从总体上来看尚未实现。目前，诉讼监督机构专门化的总体现状是“半专门化的倾斜结构”。监所检察、民事行政检察属于纯粹的诉讼监督职能，基本实现了专门化。然而，侦查活动监督、审判活动监督由于与审查批准逮捕职能、公诉职能混为一体，诉讼监督专门化甚至还未开始。

2.人员的专门化尚未完全实现。就侦查监督部门而言，承办人的主要精力放在审查批准逮捕案件上，长期处于高强度工作状态，实在难以主动开展立案监督和侦查监督工作。就公诉部门人员而言，在现有的机制下，又办案又监督，工作压力很大。部分侦查监督、公诉部门人员“不求有功，但求无过”、“多一事不如少一事”的想法占据上风，不愿监督，对于诉讼活动中出现的违规甚至违法问题怠于监督。

检察机关的诉讼流程也受到公安机关、人民法院的制约。如果监督力度很大，可能导致公安机关在后续案件中针对已被批捕犯罪嫌疑人补充侦查的工作懈怠，致使公诉部门承办人处于“诉了怕判不了，不诉怕本院侦监部门考核”的为难境地。对于人民法院的诉讼监督则是更难开展，如果法官因为被监督的前因而改变后续案件的指控，将是公诉人不愿意看到的事。在监督的外部环境不够理想的情况下，部分承办人重考核指标的思想占据上风，最终不敢进行监督。另外，由于目前的诉讼监督线索均由承办人发现、汇报及跟踪，承办人的个人能力成为法律监督效果的重要因素，存在着部分个人监督能力不均的情况。

(二)事后纠错型监督多，事前、事中预防型监督少

1.事后纠错型监督多。事后纠错型监督具有滞后性，无法及时制止违法行为，往往只能在发生危害后果时起到责任人认定的作用，由于错误已经造成，被监督的案件往往面临案件处理程序或结果遭到否定性评价的后果，被监督的办案人员绩效考核也受到影响。从目前情况看，检察机关的诉讼监督加分项基本都是公安机关、人民法院、刑罚执行机关的考核减分项，在开展诉讼监督时有一种“将快乐建立在别人的痛苦之上”的内疚感，不自觉地放松了对被监督者某些违法行为的诉讼监督。

2.事前、事中预防型监督少。事前、事中预防型监督少的原因是多方面的:第一，诉讼监督的线索来源渠道不畅通。由于缺乏必要的线索渠道，检察机关的诉讼监督工作还处于被动监督和小范围监督的层面上。一方面，检察机关主动发现有关部门执法情况的渠道不畅通，例如:就立案监督而言，检察机关并不掌握辖区内的刑事案件发案、立案、破案情况，对于公安机关的立案活动难以监督。就北京市的情况而言，虽然有顺义、昌平、大兴三个区院与公安、工商、税务、烟草等行政执法机关建立了行刑衔接信息共享平台，对于掌握行政机关的执法信息有了很大突破，但对于相当数量的检察机关来说，线索来源问题仍是立案监督的难点之一。另一方面，案件当事人或社会公众知晓的信息转化为诉讼监督线索的情况较少。第二，事前、事中监督程序不明确。《刑事诉讼法》规定的监督手段主要是事后监督，检察机关如何参与到事前、事中的程序性规定不足。法律规定的不明确导致检察机关被“不在其位，不谋其政”的传统思想约束，不愿贸然介入到侦查、审判、刑罚执行活动中。

(三)个案监督多，综合监督少

检察机关的诉讼监督大多数还是停留在个案监督的层面上，综合监督还是一项处于发展中的诉讼监督方式。通过个案监督维护当事人的合法权益，维护案件程序和实体的公正，是检察机关开展诉讼监督的基本形式。个案监督具有针对性强、时效性强、监督效果易考量的优势，有利于个案中具体问题的解决。但是，个案监督又存在局限性，具有“双不足”的特点:一是不足以引起其他案件承办人的重视。个案监督的对象是具体的案件和具体的承办人，其他承办人不一定知晓诉讼监督的内容，即使知道，也可能产生“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的想法，对于被监督的承办人是因何被监督，如何去改进的问题并不是很关心。二是不足以引起办案单位的注意。个案的监督可能会使办案单位对个案和办案的承办人引起注意，但也有可能使办案单位产生错觉，认为办案中的违法行为是由于办案人员个人业务素养、个人职业道德引起的，并不是普遍存在的现象。

另外，个案监督是对诉讼活动中违法行为的纠正，“就事论事”使得诉讼监督最终变成监督者与被监督者之间的“对决”及“对错博弈”，而重复性的个案监督容易引起监督者与被监督者关系紧张，被监督者会认为诉讼监督是“拆台”，对监督事项具有较强的抵触情绪，这种抵触情绪会影响诉讼监督的效果。另外，个案监督导致监督者与被监督者处于对立的地位，在此种情况下检察人员被“和为贵”、“顾脸面”的思想主导，增加了开展诉讼监督活动的顾虑，影响了开展诉讼监督活动的积极性。

自2008年北京市人民检察院慕平检察长在北京市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议上提出综合监督的概念以来，北京市检察机关开展综合监督的力度不断加大，但仍存在下列不足:一是从数量上看，综合监督远少于个案监督;二是从监督意识看，部分检察人员尚未摆脱传统诉讼监督理念的影响，未树立起综合监督的意识;三是从监督范围来看，尚未全方位涵盖检察机关的主要监督工作点。

(四)监督的强制力不足——柔性监督多，刚性监督少

目前诉讼监督的权威性还没有达到让公安机关、人民法院等机关从内心深处接受、信服的程度，很多人还是将检察机关的监督行为归结于“找茬”、“多事”，从诉讼监督的强制性来看，诉讼监督的建议性、引导性色彩较浓，监督结果往往依赖于“被监督者的自觉性”以及双方积累的工作关系。由于缺乏实质性制裁的结果，被监督者往往在默认监督的前提下不接受监督，在实践中往往会出现检察机关在作出诉讼监督决定后侦查机关、审判机关、刑罚执行机关仍然违法办案的情形。例如:《刑事诉讼法》第一百六十九条规定了检察机关对刑事审判实行法律监督，但是对于检察机关如何发现审判机关诉讼违法行为、怎样纠正、审判机关拒绝纠正的法律后果等均没有规定，导致刑事审判诉讼监督强制力不足。刑事诉讼中的纠正违法具体措施按照强制力由弱到强分别是口头检察建议、书面检察建议以及书面纠正违法通知书三种形式，但即使是最严厉的纠正违法通知书，也存在被监督者不予回复的情况。根据北京市检察机关的统计数据，2011年全市检察机关针对侦查取证活动和办案程序违法提出书面纠正意见215份，公安机关纠正率为75.8%。针对刑事审判活动中的违法行为提出书面纠正意见17份，其中13份已经得到整改反馈。