我国海洋行政程序立法法典化研究

2013-08-15安晨曦

河南财经政法大学学报 2013年2期

王琦安晨曦

(1、2．海南大学法学院，海南海口 570228)

广义言说的法，系引导人类活动之基本规范，最初生成于陆域亦适用于陆域。随着人类活动领域由陆域逐步延伸至海域，海域活动之多元化①如航海活动之增加、渔业资源之利用、海底资源之开发、海洋污染之防止等。参见周和平、尹章华编著:《海事行政法概要》，文笙书局股份有限公司2000年版，第1页。，以及海洋环境的特殊性，客观上要求相应的海域法能对海上活动进行必要的规制与调整。我国属海洋大国，为适应国家海洋规划、海洋行政管理等战略的实施，先后制定了规制海洋活动的成文法律。2012年11月中共十八大报告首提“维护国家海洋权益，建设海洋强国”之国家海洋战略目标。但滞后的海洋法治现状严重阻碍了我国步入海洋强国之步伐。海域法侧重于海洋行政执法领域，在目前的海洋行政法律体系中，我国并不缺乏海洋执法的实体法规范。但“行政法更多的是关于程序和补救的法，而不是实体法”［1］。对于海洋行政执法主体，海洋执法程序立法缺失所产生之弊端相比海洋实体法规范的漏洞而言更具紧迫性，因为法治行政的实质与核心在于依正当行政程序法行政。因此，如何统合海洋行政程序规范实乃当前学界肩负的重要使命。

一、我国海洋行政程序法之合理定位

合理定位海洋行政程序法，亦即明确我们将要拟制的这部法典在目前海洋法律体系中的地位及其与相关法典之关系。对海洋行政程序法定位的认识不仅关乎海洋法法律体系的完善，而且直接影响海洋行政程序的立法与司法实践。我国的海洋法律体系，主要围绕产生于海洋领域以及在陆域所为但涉海的国家间关系、行政关系、刑事关系及民事关系而予以构建。海洋行政法律体系作为海洋法律体系的子范畴而存在，目前主要由《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国港口法》等已实施的以实体规范居多的海洋行政法律支撑。除此之外，我国还有《中华人民共和国海商法》(以下简称《海商法》)等海洋民商事规范、《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》(以下简称《海事诉讼特别程序法》)等诉讼程序规范。这些法律的制定实施从宏观角度考察，表明了我国海洋法法律体系是客观存在的，因而我们面对的问题是:如何与国际海洋立法接轨?如何使体系更加完善?在体系完善的立法建构研究中如何处理统合程序法典后其与现存单行法的关系?若统合法典与单行法并存，如何处理二者间的效力?我们建议拟制海洋行政程序法典，是以统一海法理论的研究为预置前提的，因此在统一海法理论视域下，明确海洋行政法律体系中海洋行政程序法的地位，解决上述问题，需要厘清其与海洋行政法、海洋程序法以及行政程序法的关系。

(一)海洋行政程序法是海洋行政法的程序法

借鉴已有的研究成果，所谓海法或称广义的海事法，是以海洋为客体，调整其上社会关系的法律总称［2］。学界理论研究以及海洋执法实践的需求表明，着眼于海法的长期发展，若仅凭《海商法》等独自的功能将难以应对时代背景下人类行为领域由陆上逐渐延伸至海洋的客观现实。作为调整海洋行政执法主体与其相对人之间海洋行政管理关系的海洋行政法实已客观存在，但由于目前我国海洋行政程序法典的缺位，导致海洋行政程序规范更多地掺杂在海洋实体法中，这也是受到我国长期存在的实体与程序比重偏失错误观念的影响。有实体法，必然应有程序法;反之，有程序法，也必然要有实体法。海洋行政程序法的制定，即是基于“实体法与程序法互相依赖，互相保障，互为目的与手段，二者价值均等”的理念，将其作为海洋行政法的形式法，规制海洋行政执法主体行使行政权的方式、步骤、形式、时限、顺序等。

(二)海洋行政程序法是行政程序法的特别法

以法的适用范围为标准，可以将法分为一般法与特别法。按照学界通说观点，一般法主要是指对一般主体、一般事项、一般时间、一般空间范围有效的法;特别法是指对特定主体、特定事项有效，或在特定区域、特定时间有效的法［3］。从行政程序法的适用范围分析，无论是由中央行政主体，还是由地方行政主体;不管是经济发达地区，还是经济欠发达地区;无论是作为传统行政方式的行政处罚、行政许可等，还是作为柔性行政方式的行政指导、行政服务等，只要性质上属于行政行为，都应当适用行政程序法的最低限度行政程序规则，亦即与谁行使权力、与行政权力的外在形式和行政行为的类型无关。相应地，对于海洋行政执法主体，行政程序法对其也具有适用的效力。但特别法存在的价值即在于补充规定一般法典中未规定的相对特定的行为或事项。如前所述，在海洋行政执法领域有诸多不同于陆域执法的行政行为，对于这些特定行政权的程序规制，适宜另行制定法典予以规定——海洋行政程序法的理论及其拟制架构完全可以承担此重任。我国《立法法》第八十三条规定:“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”按照该解决一般法与特别法之冲突的基本规则，行政程序法应定位于基本法，是海洋行政执法主体在海域执法时所应遵循的最低限度的公正程序规范，而海洋行政程序法是国家在海洋行政管理领域，以“行政管理领域”为立法思路，对海洋行政执法主体及其相对人作出的特别程序义务与权利规范。在此意义上，我国海洋行政立法的总体思路亦应有所改变，应挣脱传统的“海洋行政行为——相应执法程序”单行立法的束缚，改而集思广益于如何统合海洋行政执法领域的行政程序。

(三)海洋行政程序法是海洋程序法的子法

我们之所以强调程序法建设的重要性，主要是因为人们在服从某一决定之前，必须考虑作出该决定的正当化前提，而此种前提主要就是程序要件的满足［4］。从海法体系理论研究的视角考察，按照我国法律学科的划分标准，可以将海法分为:海商法、海上劳动法、海上国际法、海上刑法、海上行政法、海洋环境与资源保护法、海上程序法［5］。其中海洋程序法是海法的一个重要分支，按照法律程序所包含的“选举、立法、审判、行政”等主要类型，我们认为在海法总揽下的海洋程序法的理论预设应当包括以下子法:在海洋民商事法律关系范畴，我国已制定的属于审判程序的《海事诉讼特别程序法》;在海洋刑事法律关系领域，我国应制定刑事诉讼法之特别法，专属适用于海域刑事执法程序、海域刑事审判程序;在海洋行政法律关系中，海洋行政程序法作为普通行政程序法的特别法。

通过上述分析，我们认为从法律体系的纵横结构分析，海洋行政程序法是宪政环境下行政法治的应然结果，是以统合海法为预置理论前提，以海洋行政法律体系为依托，属于其内在体系的分支法律，在适用效力上仅次于宪法，并与其他海洋程序法平行适用的法律。

二、我国海洋行政程序法典化之必要性剖析

我国静态海洋执法程序规范体系中存在着诸多的问题，为解决这些问题学者们提出了多元的化解路径。我们主张通过统合海洋执法程序规范或制定统一的海洋行政程序法之路径对现存问题予以消解，因而有无必要进行统一的海洋行政程序立法或海洋行政程序法典化的必要性为何，是我们首先需要解决的问题。

(一)有利于回应海洋行政程序法体系之现存问题

随着中国特色社会主义法律体系的形成，纵观我国静态海洋行政法律体系，也基本趋向于法治化方向的逐步优化。但从海洋行政法律体系所呈现出的特点考察，在程序法治建设层面仍有较多的问题需要消解，诸如:立法思路还局限于各部门各自为政，针对其有权作出的海洋行政行为制定相应的程序规范，如2007年公安部发布的《公安机关海上执法工作规定》。“单一海洋行政行为——对应执法程序”之思路，固有其针对性、缜密性、可操作性强等优势，但从开放性海洋行政行为之角度考虑，随着海洋行政行为类型的逐步多元化，此种模式必然会成为“分散立法、低位阶立法”等弊端之源头，而且相应的执法程序规范亦无法穷尽，更与当今各法治国法典化运动之潮流逆向而行;从立法形式而言，表现为实体与程序规范的合一，如2003年交通部发布的《海上海事行政处罚规定》，其中既包含海上海事行政处罚的种类和适用、海上海事行政违法行为和行政处罚等实体规范，亦单章设有“海上海事行政处罚程序”等程序规范，其中实体规范约占总条款的二分之一强。我们并非反对在程序法中规定部分实体内容，但本法的名称为程序法，因而实体内容所占之比重应当适度，否则会造成喧宾夺主的结果;从法律层级而言，在海洋行政执法程序方面，虽不缺乏有关行政程序的规范，但呈现出行政立法居于主导地位的态势，且主要集中在部门规章的较低层级，如2002年国土资源部发布的《海洋行政处罚实施办法》、2012年国家海事局发布的《海事行政强制实施程序规定》等。在行政法体系中，行政法规范，尤其是低位阶的部门规章、行政规范性文件等具有较大的不稳定性，不符合法的确定性理念之观点，已为学界普遍认同。此现状正如王名扬先生所言:“在现行制度下条例和法律的关系，可以说条例是原则，法律是例外”，“条例是汪洋大海，法律是大海中几个孤岛”［6］。就程序规范的实质内容而言，这些程序规定普遍存在重复、相互牵制甚至冲突的现象，导致执法部门的权威性、执法依据之正当合理性等遭致行政相对人质疑。

如此主要问题，包括尚未列举的其他问题，亟需一种可行性的路径对此作出有效的回应。我们认为，法典化之路径理应成为海洋行政程序立法的高效形式。统合后的海洋行政程序法，不仅可以强化海洋行政执法主体及行政相对人的正当行政程序观念，克服分散立法而导致的程序规范被执法主体大量虚化的弊端;而且按照一般社会人的主观意识，在国家法律体系中重大的事项或行为领域一般均会以“法律”的形式加以规制，此处言及的“法律”意指高位阶的规范——狭义的法律，法典化的海洋行政程序也必将以其最高的效力等级对各海洋行政主体的执法程序作出相应的规制，使海洋执法程序真正服从于法律。

(二)有利于强化执法主体的程序义务保障相对人的程序权利

“法是以权利和义务双重机制来指引人们的行为，调处社会关系的，并且是在权利和义务的互动中运行的。”［7］此种意义上而言，权利和义务乃法之基石，法乃系权利义务之载体，任何一部法律均应承载法律关系主体间的权利与义务。众所周知，法律、行政法规对相关行为的规范一般较为原则、抽象，具体且有可操作性的细则需通过部门规章或地方性立法的途径得以解决。然而如前所述，在海洋行政执法程序法规范体系中，我国虽有较多的海洋行政执法程序规范，但这些规范的多数并非是对其上位法律、行政法规的细化，而是直接由相关海洋执法主体基于执法实践的需求直接创制，因而目前形成的态势即为部门规章占有了海洋行政程序法律体系的主导地位。“利之所在，法之所在”，此种由海洋行政执法主体自订法律自己执行的局面，必然会因其同时执掌行政、立法两权之权势，使行政立法权成为推行其意志的工具，最终落脚点之危害即是对行政相对人合法权益的损害。因而，海洋执法程序关乎相对人权益的处分，必须由高位阶的规范予以设定。

此外，海洋行政执法主体自订的执法规范也必然会渗透着较强的行政管理法因素，与当前行政执法方式柔性化以及行政相对人以权利主体的身份参与管理的执法理念背道而驰。因此，提高海洋行政程序法规范的效力等级——以“法律”之形式创制，是强化海洋行政主体程序义务并保障其相对人程序权利的必由之路。通过代议机关制定的法律位阶的海洋行政程序规范代之以目前的部门规章，也与我国成文法规范法典化的法律传统以及当前行政法法典化的时代背景相契合，因为无论是海洋行政执法主体，抑或是法院的司法人员，若缺少了条目式的成文法典规定，他们在依法行政及维护行政法治方面将会变得无所作为。

(三)有利于克服行政程序法侧重普遍规则而缺乏特殊规则的局限

“对程序的漠视终将导致实体权利义务关系的紊乱。”［8］我国学者在对西方法治语境中的程序价值与理念予以反复论证与阐释的基础上，逐步认识到行政程序对政府公权力行使规则的重要价值。于此背景下，我国行政程序法法典化的历程自20世纪90年代始至今，学界已有众多研究成果，其中包括《行政程序法(专家建议稿)》数稿。我们经分析目前学界的代表性成果认为，未来的《行政程序法》定位于普通行政程序法或一般行政程序法更为准确。因为目前学界基本是基于“最低限度的公正程序要求”之立法理念对所有行政主体的程序义务、所有行政相对人的程序权利进行了拟制。换言之，这些程序规范创制时所预设的适用范围与行政主体的性质、行政执法领域并无关联;简言之即是行政程序法所拟制的程序规范，虽不是放之四海而皆准的规范，但却属于一般性的程序规范，其未创制专门或特定领域的特殊程序规范。这层意义上而言，海洋行政执法主体亦须遵循未来的《行政程序法》。然而，在海洋行政执法过程中，基于海域行政执法的特殊性①海域行政执法的特殊性，如多部门或多行业性、与司法制度的协调和衔接性、科学技术性等。参见国家海洋局海洋发展战略研究所课题组编:《中国海洋发展报告(2011)》，海洋出版社2011年版，第474页。，其部分执法权是陆域其他执法主体所不具有的，如登临权等。海洋执法的部分执法程序由于不会为其他执法机关行使，因此在普通行政程序法典中亦无单独规定的必要性。另外，《行政程序法(专家建议稿)》采取了将部分行政行为类型化而逐一在程序层面予以规制的立法模式，然而随着海洋行政执法方式柔性化的发展，海洋行政执法方式也必将有所改变，普通行政程序法典所预设的行政执法程序规范将无从适应变化后的行政行为，因此于普通行政程序法典之外，再行创制统一的海洋行政程序法势在必行。

(四)有利于各海洋执法主体遵循同一程序进而提升执法能力

目前，由于缺乏统一的海洋行政程序法典，使得各地方海洋行政主体在执法过程中按照地方海洋行政程序立法而遵循着各异的程序规范，甚至在某些行政行为领域尚无程序规范予以遵循。我国各海洋执法主体，各自为政所遵循的各异的执法程序，不仅会导致同一海洋行政行为因地域的差异而实则遵循着不同的程序规范，造成法律实施在不同部门间的非统一性;而且长期的惯性发展也不利于其执法能力的改善，还会导致执法行为缺乏权威性，遭致行政相对人的质疑，最终损害其合法权益。

因此，统一海洋执法程序，一则可以最大限度地实现海洋执法主体与其相对人的交涉，达致更好地保障相对人合法权益之目标;另则，遵循同一行政程序更利于提升海洋行政主体的执法能力。究其原因主要在于，海洋执法能力提升的关键即是有完善的执法依据可资遵循，统一的程序规范使其有明确的行为导向指引、有具体的行为范式操作。而且考量海洋执法能力之强弱还需分析执法程序所影响的行政行为的整体效益。海洋执法程序的规范性与统一性，可以提高相对人的参与程度，自然其对执法主体行为的认同度也会提高，经由执法程序所生之结果亦会趋于公正、更易为相对人所接受，于此既能减少执法过程中的阻力，降低执行过程成本，亦能克减行政争讼，在救济阶段节省资源，一定程度上提升了其执法能力。

同时，从目前我国既有的涉及海洋行政执法程序的规范考察，我国海洋行政程序立法采取了地方立法先行，即先地方立法摸索经验，后中央立法整体推进之路径。如1992年颁布的《福建省行政执法程序规定》、1997年颁布的《广西壮族自治区行政执法程序规定》、2003年颁布的《湖南省行政程序规定》、2011年颁布的《山东省行政程序规定》等。在这些规定中，纯程序性的规定占有80%以上，而这些程序性的条款虽属不同制定主体，但基本内容大同小异，与其继续在其他省份制定地方性海洋程序规定，不如制定统一的法典，以便节约立法资源。而且各海洋执法部门的程序规范大多涉及较为具体的问题，而随着情势变化，相应规范也表现出极大的变动性。程序规范缺乏统帅性的原则和对行政活动连续性的关注［9］。另外，目前针对海洋行政行为的不同种类而制定相应程序规范的立法模式，还易导致重复立法的现象，因为虽然海洋行政行为之类型各异、性质不同，但作为海洋行政执法主体行使行政权的结果，不同类型的海洋行政行为之间亦存在着共同可予遵循的规则，统一法典后，抽象出的规则、制度或原则可以适用于不同的行政行为，以避免重复立法现象的发生。立足于海洋行政执法实践，地方立法先行的立法进路也反映出各执法主体对于程序规范的呼唤，我们建议拟订的海洋行政程序法典亦是对海洋行政执法主体呼声的有效回应。

三、我国海洋行政程序立法法典化构想

所谓“法典化”，即某一规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化。即尽量将某一部门法的现行法律规范全部集中在一个规范性文件中。并按照法典编纂的规则和要求，将这些规范条文按一定方式组合编排，使之成为从某些基本原则出发，具有内在联系的统一整体［10］。我们认为，海洋行政程序立法的法典化主要应当考虑这部法典的内容构成以及法典的立法架构两个层面的问题。

(一)海洋行政程序法的内容构成

任何一部法典从其立法意识的萌芽、立法程序的运行、立法内容的论证直至法典的最后生成，无不存在着对相关、相似或相同法典的借鉴。可以说借鉴在一定程度上起着至关重要的作用。我们建议拟制的这部海洋行政程序法典，经可获取的文献资料检索，尚未搜索到相关域外立法成果可以借鉴。但无相关域外立法，不足以成为否定我们拟制这部法典必要性的合理对立观点。另择角度考察，世界范围内行政程序立法的现状，有许多成功的思路与经验，可以借鉴到海洋行政程序立法及其法典化的研究之中。我们认为，从域外行政程序法、我国行政程序法(专家建议稿)以及地方行政程序规定的立法内容考察，这部海洋行政程序法的内容，需要明确如下几个问题:

1．统合法典是否包括海洋执法实体规范。

从域外国家行政程序法的内容考察，部分国家在行政程序法中不仅规定了程序内容，而且也包括实体内容，如德国、西班牙、荷兰等;从我国地方行政程序立法的角度考察，大部分省份(市)均对“行政执法机关及行政执法主体”等实体内容做了规定。在行政程序法典中规定实体内容的主要原因在于“行政法法典化存在相当的难度，只好借助行政程序法典化之机，将与程序有关的行政法总则中的部分内容规定在其中，从而部分实现行政法法典化”［11］。对于我国的海洋行政程序法是否也应当包括必要的实体内容，我们认为，当前海洋执法主体可谓群雄并立，从中央到地方存在纷繁复杂的机构设置，使得海上行政执法力量极其分散，而且海上行政执法机构之间存在多处行政职能的重叠或界分不明等弊端，学界已对此作了大量研究，并建议对海洋行政执法主体进行整合［12］。基于此种因素，再加之目前制定海洋行政法的时机与条件尚未成熟，因此可以考虑在海洋行政程序法中对部分而非全部实体内容作出规定，如海洋执法主体等。

2．统合法典是否包括特定种类的海洋行政行为程序规范。

在行政程序法典中，部分国家仅规定适用于所有行政行为的程序规范，未对特定种类的行政行为程序规范作出规定，类似于一部行政程序通则。而德国、西班牙、葡萄牙等国，除一般规范外还对几种重要的行政行为所遵循的程序作了规定。我们认为，对于我国的海洋行政程序法典，其作为行政程序法的特别法，除规定海洋行政执法主体遵循的一般程序规则外，还应回应目前海洋行政行为法治化的努力，使其从理论转为实践，实现从理念到规则的变迁。因此，诸如海洋行政规划、海洋行政检查、海洋行政强制等海洋行政行为宜单章规定其所应遵循的程序。

3．统合法典是否包括内部海洋行政程序规范。

从行政程序法的立法实践分析，有的国家的行政程序法仅对行政主体与其相对人权利义务直接相关的程序做了规定;还有部分国家，除外部行政程序规范外，还包括与相对人权利义务无直接关系的内部行政程序规范。从我国地方行政程序立法规定考察，其内容也涉及诸如行政执法人员的资格、委托、管辖、行政协助等内部行政程序制度。我们认为，鉴于部分内部行政行为可能会间接影响到海洋行政相对人的合法权益，制定海洋行政程序法时，在内部行政程序规范的成文化不致影响到公共利益、国家利益之前提下，采取内部行政程序与外部行政程序并行的模式较为适宜。

4．统合法典是否包括海洋行政救济程序规范。

海洋执法程序两造虽有对等的程序权利，但实体权利各异，处于强势的一方掌握主动权，因而必须给予弱势一方充分的救济保障，使其对强势方违反程序所得到的惩戒拥有合理期待——救济途径应当畅通［13］。因此完整意义上的行政程序规范不仅包括行政执法主体在行政过程中的行政事前程序规范、行政事中程序规范，而且还包括行政事后救济程序规范。考察各国的行政程序立法，对此问题主要有两种立法模式:一是仅规定有行政事前、事中程序，将行政救济程序单独制定行政复议法予以规范;二是除规定有行政事前、事中程序以外，将行政复议程序作为行政过程的一个重要环节，规定在统一的行政程序法典中，如瑞士的《行政程序法》中诉愿制度程序约占总条款数的三分之一强［14］。对于海洋行政程序法，我们认为，从我国权利救济的法律体系考察，我国已制定有《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律，海洋行政相对人合法权益受到海洋行政主体侵害后，可以依据该两部法律寻求救济，单独将救济程序再行规定于海洋行政程序法典中实无必要。

基于对上述问题的分析，我们认为海洋行政程序法典的内容既应包括海洋执法实体规范，也应有程序规范;既有内部的程序规范，也应有外部程序规范;既应有海洋行政程序的一般规范，亦应有特定种类的海洋行政程序规范;既有对海洋行政主体事前的程序规范，也应有事中程序的规范，但排除事后的争议解决程序规范。

(二)海洋行政程序法的立法架构

海洋行政程序法的立法架构，属于技术层面的问题，因此其主要是对上述海洋行政程序内容在结构上的布局与安排。由于各国行政程序法内容上的差异，因而其立法架构不会相同。对此，我们需要在抽象归纳某些共性内容的基础上予以借鉴。根据学界部分学者的研究成果，作为一部完整的行政程序法典，除了开头的序言或总则以及法律的生效时间、过渡措施、有关法律的修改等外，其他的总体结构主要包括:(1)主体部分，一般规定行政主体以及利害关系人的各项权利与义务;(2)行政立法部分，一般规定行政机关制定法规或抽象性规范的权限与程序;(3)行政执法部分，一般规定行政机关的行政处分行为、行政强制行为、行政指导行为、行政合同行为、行政规划行为等;(4)法律救济部分，一般规定依职权的行政审查、行政诉愿和司法审查制度［15］。但这些内容并非全部为各国的行政程序法典所囊括，据统计其中只有“行政程序的主体”以及“行政处分”的规定率达到100%，基于此数据反映出的此两项内容的相对重要性，宜将其纳入我国海洋行政程序法典。

从我国地方行政程序立法的视角考察，虽然其制定主体不同但内容基本趋于一致，主要包括以下内容:(1)原则。即行政执法主体在执法过程中，应当遵循合法、公开、公正、高效等原则。(2)行政执法机关及其执法人员。主要包括执法机关的范围、执法人员的资格制度、持证上岗制度、管辖、委托、行政协助等内容。(3)行政执法程序。大部分法规以行政处罚、行政许可、行政检查等为对象，规定了执法依据的范围、表明身份、回避、调查、取证、送达等制度。(4)行政执法监督。主要包括监督的主体、途径和程序。(5)法律责任。主要包括行政执法机关及其执法人员违反规定所应承担的法律后果［16］。

基于上述对域外以及国内地方行政程序法立法架构的总体分析，我们认为海洋行政程序法的立法架构应当在借鉴成功经验的基础上，根据海洋行政执法实践需求以及海域执法与陆域执法的异同，本着科学、合理、符合逻辑架构的原则予以建构，各章节架构详述如下:

1．第一章:总则部分。

在总则部分，主要包括三个小节:(1)海洋行政程序法的立法宗旨。立法宗旨主要解决立法的特定目的，要体现出立法的目的性、针对性及有效性。(2)海洋行政程序法的适用范围。即海洋行政程序法的效力范围，该法对什么对象、在什么时间和空间有效。(3)海洋行政程序法的基本原则。对于行政程序法的基本原则学界尚未形成共识，我们认为海洋行政程序法的基本原则应当包括程序公正原则、行政相对人参与原则、顺序原则、行政效率原则。

2．第二章:海洋行政程序中的主体。

海洋行政程序中的主体主要包括:(1)海洋行政机关;(2)其他行使海洋行政管理职权的主体;(3)当事人及其他程序参与人。(1)(2)两项主体，在统合海洋执法主体理论下，可合并表述为“统合的海洋执法主体”。

3．第三章:海洋行政行为运行的一般规则。

海洋行政行为运行的一般规则，表明海洋行政执法主体在行使行政权的过程中所应遵守的普遍准则，具体包括:(1)行政公正原则的规则;(2)行政公开原则的规则;(3)行政效率原则的规则;(4)证明规则;(5)监督和救济规则;(6)表明行政主体身份规则;(7)申请与处理规则。

4．第四章:海洋行政程序的一般规定。

海洋行政程序的一般规定，是按照“海洋行政行为的启动——调查——行为结束”的客观运行过程予以设计。主要包括:(1)海洋行政程序的开始;(2)海洋行政调查程序;(3)海洋行政决定程序;(4)海洋行政听证程序。

5．第五章:海洋行政执法的具体程序规定。

海洋行政执法的具体程序规定，是对几种特定种类的海洋行政行为的程序作出的规制。具体包括:(1)海洋行政立法程序;(2)海洋行政规划程序;(3)海洋行政检查程序;(4)海洋行政命令程序;(5)海洋行政处罚程序;(6)海洋行政许可程序;(7)海洋行政强制程序;(8)海洋行政信息公开程序;(9)海洋行政指导程序;(10)海洋行政征收程序。

6．第六章:海洋行政程序法律关系主体违反程序的法律后果。

该章内容主要对海洋行政程序法律关系主体，如海洋行政机关、海洋执法相对人违反程序性规则所应承担的法律后果予以明确。主要包括:海洋行政行为的无效或撤销;对海洋行政执法主体的行政处分;海洋行政执法主体可能承担的行政赔偿责任、刑事责任等。

7．第七章:附则。

附则部分主要规定海洋行政程序法与其他行政程序法律的关系、生效日期等内容。

海洋行政程序法立法架构预设如下:

第一章总则部分

第一节海洋行政程序法的立法宗旨

第二节海洋行政程序法的适用范围

第三节海洋行政程序法的基本原则

第二章海洋行政程序中的主体

第一节统合的海洋执法主体

第二节当事人及其他程序参与人