陆明丽

行政伦理是国家行政机关及行政人员在依法行使权力，对国家事务和社会事务进行组织和管理的工作中所应确立和遵循的伦理理念、伦理行为、伦理规范等，是行政主体所应具备和践行的一种特殊的职业伦理。

中国是一个有着5000多年历史的文明古国，有着优良的道德传统，其中也包含着光辉的行政伦理思想和丰富的行政伦理实践。虽然中国传统行政伦理多是涉及几千年阶级统治的政治伦理，具有阶级性和历史局限性，但这并不等于说它在当前便失去了借鉴意义。在构建当代行政伦理体系的实践中，我们一定要借鉴和利用数千年积淀而成的传统行政伦理资源。

一、传统行政伦理的合理内核

在从先秦到清末2000多年的历史时期里，为了实现自己的利益，为了国家的长治久安，统治阶级大都非常重视处理君臣、君民等之间的关系，也就是说，非常重视“官德”，提出了一系列有关行政伦理的理论和道德规范体系。

（一）为政以德

传统行政伦理倡行诚信、致公无私、清正廉洁、敬业勤政、正己修身、举贤任能等传统美德，把从政者的“正”释为“政”，并认为从政者的道德品质和道德修养是否完美直接决定着国家的安危治乱，因此，从政者不仅要有超众的才能和智慧，而且必须要具备良好的道德和品行。在传统中国，一方面进步的思想家们极力论证和维护从政者的为政之德；另一方面，一切有作为的从政者都是十分遵循为政之德，怀柔天下，体恤民情的。唐宗宋祖，自不待言，即便是大肆诛杀功臣的明太祖朱元璋，面对为政之德，也是十分严肃，不敢苟且的。

事实上，人们已经形成了这样的观念：只有好人才能成为好官，从政者应首先是有“德性”的好人。从这方面来看，中国传统行政伦理为政以德的思想有非常重要的意义，即使在今天，仍具有很强的教育价值和实践意义。

（二）重民思想

“重民”是传统行政伦理对从政者的另一项基本的道德要求。在保证君主至高无上地位的前提下，从政者应当把民众作为重点关注对象。《尚书》中就已强调了“民”的重要地位，提出“民为邦本，本固邦宁”。孔子、孟子、荀子等思想家也都强调重民思想。传统行政伦理还阐述了“重民”的具体措施，比如强调要发展生产以富民、利民，因为民众的贫富与国家的治乱密切相关；再如强调应轻徭薄役，取民有度；最后，如果统治者偏离了“重民”路线，民众甚至可以揭竿而起，推翻暴政。这种以民为重的思想在历史上尽管并未普遍转化为统治阶级的德性和德行，也没有能改变历史上民众被压迫、被奴役的地位，但我们却不能因此否定它的合理性及积极影响。它充分肯定了民众的基础性地位，并在一定程度上把人民的利益作为国家和社会的价值尺度，这在很大程度上有利于人民生活状况的改善和社会秩序的稳定；同时，这种重民思想也在一定程度上肯定了普通民众在政治中一定的积极、主动地位。

二、传统行政伦理的历史局限

（一）“人治”非“法治”

中国传统的“人治”即是所谓“贤人政治”，是指依靠道德高尚的圣君贤臣通过道德感化的方式来治理国家。在以君主专制为本质及官僚制度为支撑的政治制度下，君主及官吏们在社会中拥有绝对的优势地位，君主及官吏自身的道德品质对于国家的安危祸福就不能不具有极其重要的影响。所以，在传统行政伦理看来，社会治理的希望不在于法律体系的完备与否，而是取决于明君贤臣的道德自觉和自律。所谓“文、武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息” （《中庸》）；“有乱君，无乱国；有治人，无治法……法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，治之原也”（《荀子·君道》），均体现了古代行政伦理思想重人治、轻法治的特征。另一方面，即使古代有公布于世的成文法，也是在“人治”大背景下的具体“法治”措施。因为这些法律的制定不可避免地受君主个人意志的影响，它的目的即在于确保统治体系的稳定，以维护统治阶级的利益。

另外，为政以德的特点使我国传统行政伦理夸大和过分依赖伦理道德的作用，行政活动被道德化。民众尤其是从政者认为只要修身正己，便可实现齐家、治国、平天下的目的，因而形成这样的观念，即国家和社会的维系主要依赖建立在宗法制基础上的伦理观念，而不需要规范的制度来支撑。所以，对“德”的过分强调也是传统行政伦理忽视制度建设的重要因素。

（二）理论与实践的背离

由于缺乏民主因素、法治观念、制度约束，加之“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[1]，所以传统行政伦理必然存在理论与实际相矛盾的情形。虽然古代行政伦理强调德治、重民的伦理要求，但这只是以理论形式表现出的理想伦理、信念伦理，它与从政者所遵循的实际行为伦理有本质上的区别。前者是官方所宣扬和提倡的，而后者则是在具体官场实践中抽引出来的。“如市场法则潜移默化并强迫人们遵守市场伦理一样，官场法则同样迫使行政官僚按照它的逻辑而不是抽象的信念行事，由此塑造他们的伦理品格。”[2]这种官场法则所要求的行政伦理，既不是重民、爱民，也不是公正廉洁，而是以安身立命为核心的自身利益的最大化。历史上许多忠良贤臣的事例恰恰从反面证明了只一点，比如海瑞，他一生以践行理想的行政伦理为己任，但最终却被其他官僚排挤出局。

就本质而言，“德治”只是思想家们所推崇的一种政治理想，并非一种基于实践的治理模式，实际的社会治理模式仅仅是拥有了德治的形式，而不是内容与形式的统一。在现实政治中，暴君、贪官、污吏多不胜数，而圣君、明相、清官则难得一见；官场上充斥着阿谀、讹诈、诡计、贿赂、仇杀、权力争夺畸态行为，使得“德治”理想显得异常脆弱。

所有这些方面都在透露同样的信息，即传统行政伦理存在着表里不一的两套矛盾体系。官方的行政伦理作为理想伦理以正式制度的形式发挥其教化功能，而实践中的行政伦理作为非正式制度却成为古代官僚们的实际行为准则，并且这两套体系在本质上是相背离的。

三、当代行政伦理建设应对传统行政伦理作正反两方面的借鉴

（一）借鉴“重民思想”，把“民本位”作为行政伦理的价值核心

传统行政伦理的“重民思想”虽没有从本质上重视人民群众的实质利益，但它对于行政人员坚持公众至上的行政价值取向在当前仍具有重要的启迪意义。

“所谓‘民本位’就是指把人民视为国家的根本，并放在主人的位置上。实际上它是对民主思想的一种通俗化的表述。”[3]“民本位”价值核心在中国当代社会中历来深受关注，毛泽东的“全心全意为人民服务”思想，邓小平的“人民利益高于一切”思想，江泽民的“‘三个代表’重要思想”及“立党为公、执政为民”思想，胡锦涛的 “情为民所系、利为民所谋、权为民所用”思想以及“一切为了人民，一切依靠人民，改革和发展成果人民共享"的承诺等都是“民本位”的具体体现。而在当代行政伦理领域，“民本位”的价值核心意味着在公共行政中，人民群众成为行政活动的中心，政府则将自己定位于服务者的角色上，并以人民群众的利益和需要为其行为导向。因此，“民本位”下的公共行政不再是自上而下的命令执行，而是以人民群众为中心，围绕他们展开活动，履行各种职能。正是这种“民本位”价值核心，才使得当代行政伦理与传统行政伦理有了本质区别；也正是这种“民本位”价值核心，才能使传统的“重民”思想摆脱工具性，而真正获得其本质价值。

行政伦理领域的“民本位”主要通过以下方面体现出来：第一，一切涉入行政管理活动中的人在人格上都是平等的，行政系统应充分肯定和尊重公民个人的政治权利，积极消除潜在的不平等状况。第二，行政体系应充分认识到自身“为民服务”的职能。第三，在行政管理活动中，充分接纳社会成员的广泛参与，并通过行政体系的组织、机构及程序设置和公共政策的制定为公民对公共事务的参与和自治提供充分的支持，并积极接受社会公众对行政体系的监督[4]。从这里我们可以看出，“民本位”的贯彻落实首先要依靠行政人员来推动，要把它内化为一种道德力量，一种心理定势；其次还要依靠外部力量，即通过制度、法律等保证其顺利实施。

（二）为政以德，加强行政人员的德性培育

行政人员是公共行政管理活动中占据主导地位和起主导作用的因素，他们是真正的行政伦理责任主体，他们的德性状况会对整个行政体系的伦理状况产生直接的影响，因而他们的德性水平就显得至关重要。所以，传统行政伦理的重“德”思想在当前应进一步得到重视。

笔者认为，行政人员的德性培育主要可从外部教育和自身修养两方面开展，而行政人员的自身修养则是重点部分。这里我们需注意的是虽然在形式上，道德教育表现出他律而道德修养则表现出自律的特点，但实质上它们是一个问题的两个方面，具有互补性，并且具有统一性，即它们的目的都在于把行政人员造就为有德性的人。

（三）加强相关的制度建设

当代行政伦理的构建不能单纯依靠行政人员的德性培育，不能完全寄希望于“好人”，还应重视外在强制性的制度建设。现代社会不同于传统社会，在市场经济背景下，人的行为以利益最大化为主要导向，因此为了防止利益导向对行政伦理产生冲击，也为了维护政府服务的高尚性，必须对行政体系的伦理倾向进行必要的强制。强制的主要方法在于行政伦理的制度化，即将行政主体应当确立并遵循的伦理原则和道德要求等形式化、法律化、规范化，使其具有强制力。行政伦理的制度化建设之所以如此必要，关键在于行政伦理制度具有强制性、确定性和可操作性、普遍性、稳定性等特点，它能够明确规定行政主体应该提倡什么、反对什么，为行政伦理建设创造有利的环境，而且还能弥补行政人员个体在践行行政道德时的局限，因此它是当代行政伦理建设的重要外在保障。

行政伦理制度化的主要途径在于行政伦理的法律化，行政伦理立法是行政伦理制度化的核心内容。伦理立法，就是把重要的伦理道德原则，尽量纳入现行的法律体系之中，使之逐步成为行政机关及行政人员的一种内在的、稳定的品质。当代社会，已经有国家在这方面有所尝试，很多国家已经形成了比较完善的行政伦理法律体系，比如美国的《美国政府行为伦理法》、英国的《荣誉法典》、日本的《日本国家公务员伦理法》等。近年来，我党和国家也相继颁布了一些与行政伦理密切相关的法律、法规，如《公务员法》，但之中关于行政伦理的内容、条款还不够集中、系统，因此，应根据当代社会对行政伦理的特殊要求，制定相关的行政伦理法律或法规，明确我国的行政伦理建设方向。

根据行政伦理的具体内容，其制度化可以从以下方面展开：一是行政人员个人道德的制度化，即通过法律来规定行政人员的道德原则，并辅以奖惩制度，保障其价值取向的伦理性。二是行政组织伦理的制度化，即把行政组织所应遵循的各种伦理原则法律化、规范化，确保组织设立的合理性、合伦理性。在这方面，日、美、法、英、澳等国的经验值得我们借鉴，他们的行政伦理法规都有关于组织伦理制度化的条款，并且设立各种行政伦理的管理机构以保持组织良性运行。三是行政体制伦理的制度化，即用法律、法规来规定行政权力、行政组织及其运作的基本体系，比如用人机制、晋升机制等，保证其按照当代行政伦理公正、民主的原则来开展。四是公共政策伦理的制度化，就是用法律来规范公共政策制定的过程及其价值取向，保证公共政策体现公平公正的原则。五是监督体系的制度化，就是将权力机关监督、政党监督、行政监督、法制监督和群众监督等各方面分别制度化，促使行政机关和行政人员正当地行使行政权力，从而有力地保证公民的合法利益，最终确保国家的政治经济安全。

[1]阿克顿.自由与权力[M].北京：商务印书馆，2001：342.

[2]胡辉华.论中国传统行政伦理[J].贵州社会科学，2007（11）.

[3]李向国.论“官本位”与“民本位”政治文化学研究的理论和实践意义[J].理论导刊，2007（5）.

[4]张康之，李传军.行政伦理学教程[M].北京：中国人民大学出版社，2004：77.