魏德才 魏德红

（1.海南大学法学院，海南海口 570228；2.北京中航供销公司 经理部，北京 100012）

我国渔民最早发现、居住和开发南海诸岛。南海渔业是南海诸岛及其海域主权属我的历史根基。[1]中国渔民在我国南海从事渔业活动是有着历史、现实、国际法依据的。然而自《海洋法公约》1994年生效以来的近二十年间，部分南海国家干扰、袭击我渔船，伤害我渔民，手段严厉，后果严重，这已经成为我国南海渔民的重要安全威胁。事件的形成有着复杂的原因，分析这些原因有利于找出保障渔民安全的策略，促进南海渔业发展。

一、南海渔业涉外事件概述

渔业涉外事件，也被称为渔业涉外突发事件，是我国渔业行政管理的重要内容之一，也是我国国际法学者研究的重要领域。南海渔业涉外事件有其自身的含义和特殊性，这里首先作以分析。

（一）南海渔业涉外事件的概念

渔业涉外事件泛指我国渔业生产过程中发生的各类涉外事件。它包括了我国渔民在外国专属经济区与外国当局发生的渔业纠纷（即远洋渔业纠纷），也包括了我国渔民在有争议海域与相关国家当局发生的渔业纠纷。渔业涉外事件的发生使我国渔民生命财产遭受严重损失，并造成不良的国际影响。我国有相关渔业管理文件来规范渔业涉外事件的处理。涉外渔业管理是我国渔政部门的重要职能之一，在我国的渔政工作中占有重要地位。[2]

南海涉外渔业事件属于我国渔业涉外事件的一种，主要指发生在南海我国拥有管辖权海域的渔民事件。具体来说，南海渔业涉外事件指的是在我国南海九段线内外国行政、军事、司法机关采取措施袭扰、追逐、扣押我国渔船，抓捕、伤害、羁押我国渔民，破坏我国渔业生产并造成我国渔民人身、财产、精神损失的渔业涉外事件。这类事件发生过程中渔民往往被殴打侮辱、精神恐吓、肢体摧残甚至杀戮等。南海渔业涉外事件的发生是部分国家对我国九段线的挑衅行为，给我国渔民在南海作业带来严重安全威胁。

从事件发生的程度来分析，此类事件一般会涉及到罚款、没收船舶渔具、监禁、身心迫害直至杀戮几个层次，不是每个南海渔业涉外事件都会发生全部环节。南海渔业涉外事件发生的时间往往与国际政治经济、国内政治经济有着密切的联系，往往会对我国和相关国家之间的关系产生较大影响。

由于南海争端的存在，在南海地区时有发生其他国家渔民被抓事件，这里立足于保护我国渔民权益，南海渔业涉外事件不包括外国渔民被抓捕的情况。

（二）南海渔业涉外事件的地域性

我国在南海海域拥有东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛四个群岛。1988年4月七届全国人大第一次会议表决通过的《关于设立海南省的决定》明确规定海南省管辖海口、三亚等19个市县和西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。[3]根据这一决定，海南省负责西沙、中沙、南沙三个群岛的行政管理，东沙群岛仍由广东省管理。东沙群岛目前由我国台湾“海岸巡防署”和高雄市实际管理。[4]2012年6月国务院批准海南省设立三沙市，管辖西沙、中沙、南沙三个群岛的岛礁及其海域。[5]

从行政区划来看，本文研究的南海渔业涉外事件集中发生在我国三沙市管辖的海域内。2012年4月我国渔民在帕劳遭到的扣押[6]，2013年5月在我国台湾屏东县鹅銮鼻东南方约180海里处发生的台湾渔船遭袭事件[7]，尽管属于渔业涉外事件，但由于地域原因不属于南海渔业涉外事件的范畴。

南海渔业涉外事件的地域性特征突出。例如：2011年10月菲律宾炮艇在南海礼乐滩附近撞击中国渔船，渔船立即离开现场，该渔船拖拽的25艘小艇被菲方拖回。中国向菲方要求归还渔民小艇并就此事道歉。菲方拒绝归还小艇，其外交部长表示无需道歉。[8]2012年4月数艘我国渔船被菲律宾军舰堵在黄岩岛环礁湖内，我国海洋局派执法船赶赴该海域实施现场保护避免了此次南海渔业涉外事件的发生。[9]

（三）南海渔业涉外事件的危害性

目前在我国南海地区，中国渔民的安全威胁不仅有台风等恶劣的自然现象，也不仅有海盗的袭扰，更多的是来自外国执法机关的袭扰与抓捕。周边国家的抓扣袭扰，除造成客观上的生命财产损失等后果，还加剧国家间的矛盾，加大涉外渔业管理难度等。事实上这对渔民心理造成阴影，让很多海域都已成为中国渔民心中的“禁区”，这造成中国传统渔场面积萎缩。根据农业部南海区渔政局的数据：2006年我赴南沙生产渔船862艘，2007年778艘，2008年即减少为536艘。[10]这个数据是持有到南沙捕鱼许可证件的渔船数量，2011年实际到南沙捕鱼的数量更少。[11]

南海渔业涉外事件带来的危害性远非一般安全威胁可比，有其独特性。除了外国当局的袭扰和伤害，影响中国渔民的安全威胁有自然灾害、意外事故、海盗、刑事犯罪、医疗和食品救助不及时等。与这些安全威胁不同，外国当局的袭扰威胁有两个特征：一是这类安全威胁不可以通过有效的防御措施降低或者减少危害的发生。例如针对自然灾害可以寻求农业保险救济，针对船舶意外事故可以通过商业保险和船东互助险来弥补损失；针对海盗、普通刑事犯罪等可以通过加强防御等措施收到效果；而针对外国当局的袭扰目前没有保险救济途径，预防措施的效果也是十分有限的。二是这类安全威胁都涉及外国行政、军事机关。由于属于涉外事件，问题的解决相对困难。

二、南海渔业涉外事件的表面原因评析

我国渔民遭遇南海渔业涉外事件的表层原因较为复杂。总结起来主要有以下几类：

（一）非法捕鱼

非法、不受管制和不作报告的捕鱼（IUU捕鱼），简称为“非法捕鱼”，这种捕鱼行为是应该被禁止的。在南海非法捕鱼指的是采用破坏环境与资源的方法捕鱼，例如，采用爆炸、氰化物、有毒物质等方法捕鱼。我国渔民到南沙捕鱼最多的是海南省琼海市谭门镇人，潭门渔民捕鱼不是靠灯光围网，也不是靠拖网作业，而是潜水捕捞，这种潜水捕捞并不是非法捕鱼；然而谭门镇的渔民却经常被冠以非法捕鱼的罪名。

（二）越界捕鱼

越界捕鱼的本意是指一国渔民越过海上邻国间业已确定的海上边界后在对方有管辖权的海域内进行渔业活动的行为。然而中国和南海周边国家存在较大的岛屿主权和海域管辖权争议，与东海北部、黄海南部的情况不同，在这一海域也不存在双边渔业协定。争议海域一般认为是不存在越界捕鱼行为的。尽管菲律宾认为其海军和海警巡逻队对于中国渔船在争议海域的捕鱼行为采取了容忍的态度，这包括了在黄岩岛和菲律宾占领的南沙岛屿附近进行渔业活动。但在东经116°以东和菲律宾群岛岛屿之间的水域，菲律宾对中国渔民的捕鱼采取了较少的容忍。上述说法本身是自相矛盾的，黄岩岛位于东经117°51′。这是说既容忍又不容忍。

（三）非法入境

被捕的中国渔民往往被冠以非法入境菲律宾领土的名义起诉。然而从理论上来讲，有管辖权的海域与国境线不同，非法入境的规定不能适用于拥有主权权利的海域，更进一步讲对于争议海域适用非法入境的规定是对于法律的任意扩大解释，这种解释是与常理和法律的内涵相矛盾的。

（四）非法偷猎珍稀海洋生物

国际环保组织曾指出，2007年9月菲律宾抓捕的中国渔船上面发现了200只海龟。[12]针对由于非法偷猎海龟等珍稀海洋生物的渔民，菲律宾的法院也是允许保释的，这遭到了菲律宾本地环保组织的抗议。[13]珍稀海洋生物理应保护，然而南海地区目前没有统一的海洋珍稀生物的标准和名单，各国渔民往往不能知道其他国家的保护标准。

三、南海渔业涉外事件的深层次原因剖析

非法捕鱼、非法入境、越界捕鱼、非法捕杀珍稀海洋生物这四个原因仅仅是菲越印马四国抓捕我国渔民的表面原因。认真分析这些事件会发现其背后是有着较为复杂的深层次原因，包括政治、经济、文化、国际法四个方面。

（一）政治原因

政治包括国内政治与国际政治两个方面的内容。国内政治方面的目的主要有两个：一是为了选举需要。马来西亚、菲律宾、印尼、越南四个东南亚国家抓捕我国渔民的行为表面上看是为了维护渔业生产秩序，实际上是对我国传统九段线的挑战，而这种挑战的目的是这些国家的政客为了吸引国内民众对所谓主权的关注，增加在选举中的政治筹码。二是为了转移国内视线。利用渔民事件把越南、菲律宾国内民众的视线从高通胀率、国内选举、肃贪和扶贫等焦点问题转移，达到一种内外政策的平衡。国际政治方面，南海周边国家抓捕我渔民的目的在于引起国际社会对南海争端的关注，把南海的双边或多边争端演变为区域性的或全球性的问题，以便在南海主权问题上博得国际社会的“同情”，进而获得更多的海洋权益。

（二）经济原因

南沙有着相当丰富的渔业资源，清代我国渔民就在此作业，曾获得较高的收益。[14]抓捕我国渔民首先在经济上保护了其本国渔业从业人员，这样他们可以更加方便地来抢夺争议海域的渔业资源，却给我国渔民带来了灾难。在中国渔民被捕后，轻则被处以罚款、没收渔船等生产工具，重则坐牢。在这个过程中渔民往往受到外国军队、法院、监狱、警察等部门和个人的层层盘剥，遭到巨大的财产损失。

（三）文化宗教原因

学者们对“文化”概念的理解见仁见智。《现代汉语词典》对于文化的定义是，“所谓文化，广义上是指人类在社会历史发展过程中所创造的物质财富和精神财富的总和，狭义上特指精神财富，如文学、艺术、教育、科学等。”[15]这里所说的文化指的是狭义概念。具体来说，文化的本质是群体精神，是由一定社会群体在生存和发展过程中所形成的思想观念和心理状态构成的。[16]

通过对各种文化现象的分析，在越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚四个国家的文化中，存在一定的排华因素。以菲律宾为例，早在清代，统治菲律宾的西班牙殖民者曾经4次大规模屠杀华人华侨，每次被害人数在2万人以上。[17]经过了殖民时代，菲律宾土著人和混血人文化中继承了西班牙文化中的排华态度。另外菲律宾人受到了西班牙的教育，信仰天主教；而华人多信仰佛教。[18]大多信仰天主教的菲律宾人认为海龟是圣物，即使不是濒危野生动物，海龟要被严格保护。我国广东、海南有部分国民爱吃海龟，他们认为吃海龟有益于身心健康，另外，海龟也是部分中药的组成部分，我国渔民在争议海域抓捕的海龟往往销往港澳地区，菲律宾对此素来不满。这也是造成抓捕事件发生的原因之一。

（四）国际法原因

首先是关于时效获得领土主权的误解。这种误解认为占有他国的某块地后,在相当长时期内不受干扰地管理会取得该土地的主权。这个原则来自罗马法中“物权取时效”，罗马法认为时效取得物权必须出于“善意”，并应受一定时间的限制。有国际法学者认为“时效”原则取得领土主权不一定要出于“善意”。即使是不正当和非法的占有，只要在相当长时期内不受干扰的占有，这个国家便取得了该土地的主权。国际法中关于“时效取得”的规则已经过时，是现代国际法应该废除的。[19]

其次，《海洋法公约》本身有问题。《海洋法公约》是折中和调和的产物，当初的目的是为让多数国家接受其制度，以增加其普遍性。但其模糊表述的弊端已在各国实践中显现。这些制度性缺陷在南海争端中集中体现，渔民成为了制度缺陷的首要受害者，一些国家的军队或者海上警察把曲解了的《海洋法公约》和自己理解的专属经济区范围当做自己的执法依据，中国渔民在南海被抓捕由此发生。

四、南海渔业涉外事件的根本原因剖析

（一）岛屿主权和海域管辖权问题

在南海问题中，岛屿主权和海域管辖权是两个核心问题，解决了这两个核心问题，渔民被抓捕问题也就迎刃而解。解决南海问题的实质就是解决南海部分岛屿的领土主权归属和海域使用问题。相关国家袭击我国渔船、抓捕我国渔民的根本原因也在于此。南海领土主权争议和石油天然气资源的开发使用已经引起了各国的普遍重视。有学者指出：我国在南海的油气安全已经与领土主权的完整、传统管辖海域主权权利的保障、以及整个国家的安全、稳定和发展密切联系到了一起。[20]

（二）“共同开发”原则的现实困境

关于渔业资源的争端，事实上是海洋争议的一部分。我国对于解决南海问题提出“主权在我、搁置争议、共同开发”的原则，“共同开发”的内容包括了渔业资源。然而实践中由于缺乏相关国家的合作，“共同开发”原则目前面临着较多困难。[21]需要肯定的是这一方针抓住了包括渔民问题在内的南海问题的核心，具有重要的战略意义。

“共同开发”原则下，在渔业资源开发合作的过程中，在主张利益的范围和权限时由于牵涉到敏感的领土主权问题，使得沿海国在有关问题上立场不一，难以深入开展渔业的多边合作。目前南海沿海国的渔业管理水平不发达，探测渔业资源的技术、科学制订渔业规划和监督规划执行的能力不足，短期内也难以达成一个有效的多边渔业协定。[22]这样的“共同开发”政策是不足以保障渔民权益的，“共同开发”并不能阻止南海渔业涉外事件的发生。

近年来介入南海主权争议的某些东南亚国家，对南海九段线的法律地位提出质疑并试图借此否定我国对于西沙、中沙、南沙三个群岛的主权。[23]南海渔业涉外事件实质是这些国家挑战九段线的一种实际行动。南海对于中国政治、经济、军事意义重大。[24]研究渔民安全不仅仅是对渔民权益的保护，更是国家南海海权的维护，也是对国际海洋法规则的深入分析。

南海渔业涉外事件表面原因的背后存在着政治、经济、文化宗教、国际法的原因，根本原因在于岛屿主权和海域管辖权的争议，也与我国推行“共同开发”战略的困境有关。这些原因需要我国认真思考，并针对原因调整战略以找到问题的解决之道。

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[5]国务院批准设立地级三沙市[N].新华每日电讯，2012-06-22(1).

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[7]陈君，陈斌华.台湾渔船遭菲军射击，一船员遇害[N].新华每日电讯，2013-05-10(8).

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