文/张海波

波士顿爆炸案：美国灾难应急样本观察

文/张海波

2013年4月15日，美国当地时间下午2点51分，在波士顿国际马拉松比赛的终点站、肯尼迪图书馆先后发生两起爆炸，一起位于费尔蒙科普利广场酒店终点线观礼台附近观众区，另一起位于一家体育用品店，造成三人死亡，183人受伤。这是2001年“9·11”恐怖袭击事件之后在美国本土发生的第一起恐怖袭击，不仅在美国国内引发了一定程度的紧张，也引发了其他国家对恐怖主义的担忧。

波士顿爆炸案发生后，原定于美国时间4月16日在波士顿进行的NBA波士顿凯尔特人对印第安纳步行者的比赛暂停，波士顿交响乐团也取消了原定于周一晚上的交响乐演出，爆炸现场上空已经设立禁飞区，联邦调查机构和其他法律部门已经加强了对离境航班的检查，波士顿市区进行管制，波士顿洛根国际机场暂时停止了飞机的降落，纽约、洛杉矶、芝加哥和华盛顿也提高了警戒。

恐怖主义永远是人类的大敌。美国政府对此次恐怖主义爆炸的应急管理也随之成为关注的焦点。

（图/东方IC）

在很大程度上，此次事件如果没有美国公众的参与，短时间内是难以厘清事实真相并抓住凶手的。由于手机、互联网和社交媒体的高度普及，大量的现场照片帮助还原了事件发生时的场景，为锁定嫌犯起到了关键作用。

“想象力”的失败

2001年“9·11”事件之后，美国将原来由司法部（Department of Justice）主导的危机管理（crisis management）和由联邦紧急事务署（Federal Emergency Management Agency）主导的应急管理（Emergency Management）结合起来，以信息整合为核心，成立国土安全部（Department of Homeland Security），改善美国的公共安全管理，首要任务便是反恐。

总体上看，美国在反恐中采取了三种策略：一种是“御敌于国门之外”，通过严格的签证审查和海关检查，将恐怖主义的潜在威胁阻挡在美国境外。应该说，这一策略是有成效的，毕竟从2001年“9·11”事件发生之后至2013年4月15日波士顿爆炸案发生之前的12年中，虽然恐怖活动在全球蔓延，巴厘岛、伦敦、马德里等地相继发生了恐怖爆炸，但美国本土并未发生恐怖袭击，这在很大程度上应该归功于“御敌于国门之外”的国土安全模式。第二种是“主动出击”，通过反恐战争，努力铲除基地组织和其他恐怖组织，美国在阿富汗发动的反恐战争基本上瓦解了本·拉登领导的基地组织。除了常规战争的形式，美国还出动无人机进行定点清除。第三种是“瓦解网络”（disrupting network），恐怖组织的网络通常是地下的，这并不是通过战争和定点清除就能解决的，因此美国政府也十分重视通过识别和瓦解恐怖组织网络的“看不见的手”来清除这些恐怖组织网络中的关键节点，瓦解恐怖组织的网络结构，使其陷于瘫痪。

波士顿爆炸案的发生虽不能说明美国国土安全模式的失效，但也显示国土安全模式在应对恐怖主义活动上仍有漏洞。在很大程度上，恐怖主义考验的是应急管理的“想象力”。

2001年“9·11”事件之后，美国对原有公共安全体系的评估就认为是“想象力”的失败，中情局、联邦调查局等情报机构对可能出现的危险形式缺乏估计，墨守成规。此次波士顿爆炸案其实也是如此，美国政府正忙于财政赤字、医疗改革、同性婚姻等议题的辩论，美国公众对“9·11”的记忆也逐渐模糊，恐怖主义活动就像悬在美国人民头上的“达摩克利斯之剑”，稍不留神就发生了，而且通常是你想象不到的形式。此次波士顿爆炸案，实施者的动机可能并不在于造成大规模的死亡，而是要通过长时间的伤痛造成一个恐怖记忆。

国土安全模式的核心就在于加强各相关机构之间的信息共享和组织协调，以应对恐怖主义这种高度需要想象力的风险。因此，从应对恐怖主义的长期挑战来看，美国的国土安全模式虽然在很大范围内实现了信息整合与组织协调，但实际运作的弹性仍有待提高，需要更具动态适应能力，更能适应高度不确定的复杂环境。

公众参与帮助还原现场

美国政府的应急管理迅速高效，值得其他国家学习和仿效。让我们先总结一下，美国政府在事件发生后大约三小时内依次、有序展开的应急行动：

美国总统奥巴马在白宫听取了国土安全顾问丽莎·摩纳哥及其他白宫高级工作人员有关上述爆炸事件的汇报；波士顿及剑桥警察全部进入应急状态，并且分头开始了由事发核心区向外围区的排查；奥巴马坐镇白宫情况室(White House situation room)监控并指挥波士顿爆炸事件的处置；奥巴马分别致电波士顿市长汤姆·梅尼诺和马萨诸塞州州长德瓦尔·帕特里克表达他对受害者的关心，表示美国联邦政府准备为当地政府应对事件提供一切必要的支持；马州州长和波士顿市长与总统、FBI、特勤局联合举行记者发布会通报情况，随后官方定时透明发布信息，各大媒体随即开通滚动直播；全美各大城市进入反恐戒备状态，纽约市长彭勃发表声明，并派出一千多名反恐警察，警察局局长凯利紧急安排全市警力进入紧急状态，逐一排查，还调整了反恐车辆布放方案；波士顿全城开始大排查，周边警力从地面和空中向波士顿聚集，重要地面出入口已经封闭，重要地点关闭；奥巴马向全美发布紧急电视讲话，向逝者、伤者表示问候，向现场警察及官员出色高效的应急处理工作表示赞扬和鼓励，强调将升级全国安保措施，不惜调动国家一切可调配资源，誓言会找到并追究凶手责任。

美国政府应急管理的最大可取之处在于信息的透明，也就没有谣言和恐慌。恐怖主义袭击具有高度的不确定性，如果信息不透明，就容易造成恐慌。有相当的研究表明，公众对熟悉的、可控的风险能够保持相对客观冷静，如吸烟，而对陌生的、不可控的风险容易产生恐怖，如核泄漏或恐怖主义。

另一个值得称道的就是美国公众的参与。在很大程度上，此次事件如果没有美国公众的参与，短时间内是难以厘清事实真相并抓住凶手的。由于手机、互联网和社交媒体的高度普及，大量的现场照片帮助还原了事件发生时的场景，为锁定嫌犯起到了关键作用。

虽然此次的公众参与主要归功于现代科技的发展，但也与美国在2005年“卡特里娜”飓风之后发展的“全社区方法（whole community approach）”密不可分。在2005年“卡特里娜”飓风发生之前，美国政府虽拥有比较健全的应急管理体系，但多局限于政府部门，而在美国这样一个“小政府”的国家，如果没有私人部门、当地社区和社会公众的参与，美国政府能做的事情非常有限，应急管理的许多功能也因此受到限制，2005年“卡特里娜”飓风应急管理的失败部分归因于此。这说明，即使在美国这样一个社会相对发达的国家，私人部门、当地社区和公众对应急管理的参与也是不足的。

2005年“卡特里娜”飓风之后，美国联邦紧急事务管理署便持续监测美国公众对应急管理的参与，2011年的全国调查显示，只有32%的调查对象了解本地社区的危险源，仅有13%的家庭进行过疏散演练，这些数据显然并不能满足美国对应急管理的更高的要求。因此，美国联邦紧急事务管理署开始在“全社区方法”的框架下推动私人部门、当地社区和公众参与应急管理。这次波士顿恐怖爆炸，公众的参与可能与全社区方法并没有多大程度的直接相关，但也可能成为应急管理的一个操作模式，毕竟社交媒体已经对应急管理的应用引起重视。

个体自由与公共安全

美国政府此次主要依赖现场公众的照片来还原现场和锁定嫌犯，也引起了对另一对关系的重新关注，这就是个体自由与公共安全的关系。

在美国，由于对个体自由的尊重，许多重要的公众场所并未安装监测装置，许多公众也反对政府安装安全监测装置，这有好有坏，坏的一方面在于，恐怖主义活动因此有了很多的地下活动空间，有些就难以及时发现、阻止。

实际上，在2001年“9·11”事件之后，个体自由与公共安全之间的关系就引起了讨论。有学者就认为，美国法律对个体自由的保护经常与在公共场所大范围安装监测装置是直接冲突的，这在很大程度上限制了美国政府公共安全管理的能力。这也在很大程度上要求美国公众的自愿参与，在不损害个体自由的原则下，政府可以掌握更多的信息。

在全世界范围内，关于个体自由与公共安全的关系大致有三种处理方式，各有利弊：一是美国式的，个体自由至上，对监测装置的抵制限制了政府的公共安全管理能力；二是中国式的，政府权力延伸到社会底层，在公共场所大量安装监测装置，在一定程度上提升了政府的公共安全管理能力，但有时也会侵犯公民的个体隐私；三是英国式的，在长期应对“北爱尔兰”极端势力的过程中形成了对监测装置的依赖，在公共场所也安装了监测装置，但出于对个体自由的尊重，会在安装监测装置的地方设置醒目的提示，如“CCTV In Use”。

简而言之，此次波士顿恐怖爆炸是观察美国应急管理的一个重要窗口，也为应急管理制度的跨文化比较提供了样本。本文只是一个初步的梳理，有待于更为深入的研究。

（感谢美国哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者马奔博士提供相关资料。）

编辑：郑宾 393758162@qq.com