刘学凯

【摘要】随着旅游活动规模的不断扩大，旅游业作为一种朝阳产业已经引起越来越多国家和地方政府的高度重视，将推动旅游业的发展列入重要的工作议程，政府在旅游业中的作用日益重要。由于种种客观原因，旅游业的发展存在地区间的水平差距，而政府在旅游业的作用与旅游业的发展水平息息相关，因此，政府应当如何创新管理制度来推动当地旅游业的发展，是一个值得去认真讨论的问题。

【关键词】政府；旅游业；作用；制度创新

我国旅游业从1949年第一家旅行社诞生时起发展到今天，从无到有、从小到大，发展速度迅猛，市场规模不断壮大，旅游消费结构不断优化，旅游形式也由单一化向多样化发展，旅游经营空间跨地区化和国际化，而面对激烈的市场竞争，为了使旅游业得到更好的发展，在自身行业内部结构调整加快的同时，政府也要运用行政手段进行外部规范，尤其是规范市场无法有效调节的领域，保障市场的发育和完善，使旅游业具有更大的活力。

政府在旅游业发展过程中所起的作用就是一只“看得见的手”，其对旅游业的适度的干预和介入，与市场作为一只“看不见的手”的自发调节一起来保证旅游业快速健康的发展，特别是当市场失灵的时候，政府的作用尤为重要，但政府和市场要有明确的分工，政府不排斥市场，但也不包办一切，政府作为一只“有形的手”在一定程度下起着助推旅游市场、完善旅游市场体系、建立旅游市场新秩序的重要责任，其作用是不可忽视的。

一、政府在旅游业中的具体作用：

（一）行政协调作用：

政府可以制定相关政策，引导和鼓励各类旅游经营单位在国家总体规划的框架内有条不紊地发展旅游业，对所辖区域内的旅游经营单位贯彻、执行旅游法律、法规和政策的情况进行有效的监督，为所辖区域内的旅游经营单位提供必要的信息服务，协调旅游经营单位相互之间，旅游经营单位和非旅游经营单位之间，以及旅游经营单位和旅游者之间的关系。

政府的行政协调作用表现形式也多种多样，主要有以下几种：

（1）政府的旅游行政主管部门可以发布各种行政命令、决定、通知和通告等。这些命令、决定、通知和通告由政府的旅游行政主管部门单独发布，也可以与有关部门联合发布。地方政府也可以转发上一级主管部门的行政命令、决定、通知和通告，其主要目的是针对旅游业中的问题提出若干原则要求和具体对策。例如，为了加强我国自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、森林公园等特殊区域的旅游环境保护工作，国家旅游局、国家环保局、建设部、林业部、国家文物局联合发出《关于加强旅游区环境保护工作的通知》。

（2）政府可以做当地旅游形象的宣传者。旅游形象的推广和促销，离不开政府的大力宣传。旅游业的快速发展离不开宣传促销，离不开市场推广，而单凭旅游企业的宣传是远远不够的，旅游企业毕竟势单力薄，对旅游业的整体宣传起不到有效的作用，所以，这就需要政府发挥不可替代的作用。当地有丰富的旅游资源，并不是自己知道就可以了，必须让国内外游客知道，才能带来客源市场。每年旅游业的宣传重点是什么？向外推出的新项目又是什么？这些宣传活动只能由政府部门承担。政府需要设计一些列的宣传主题，提升目的地的形象知名度，也可以组织大型活动，扩大目的地的影响力，这些都有助于增加目的地的吸引力，使旅游景区成为一个国家的代表，进而产生名牌效应。如云南省利用1999年昆明世界园艺博览会的大好时机，大力开展宣传促销活动，拉动国内和国际旅游市场，在1999年5月1日开幕到10月31日闭幕的184天里，使包括中国在内的69个国家和26个国际组织的1000万人在参观和参展的同时，畅游了云南的山水风光。

（3）政府可以倡导开展各种旅游竞赛活动。例如，由国家旅游局倡导和组织的创建中国优秀旅游城市的活动，以建设社会主义现代化、国际化城市为目标，努力在我国建设一批安全卫士、特色鲜明、服务周到、秩序井然的旅游城市，为旅游者创造一个良好的、满意的旅游环境。自1994年正式提出以来，创建中国优秀旅游城市活动区的显著成效，此举大大改善了中国旅游业的环境，促进了各旅游城市向国际化、现代化发展。同时，作为一项创建良好旅游环境的基础性工作，政府可以会同旅游、园林、公安、建设、工商、交通、物价等部门密切合作，齐抓共管，在宾馆、车站、码头、景点、购物点开展大规模的综合整治，以消除和制止旅游业中存在的违法违章行为，维护旅游市场的正常秩序，以保证旅游业的稳步发展。

（4）政府可以建立合理的竞争模式，抑制产业结构失衡，规范市场秩序。如果失去了政府的管理，行业之间很可能陷入不正当竞争的怪圈，如旅行社以低价来换取游客，从而忽略了在产品质量和服务质量上的高层次竞争，部分素质低劣的导游人员为赚取回扣，擅自变更旅游行程，有意将游客带去购物，甚至在某些地区还存在强买强卖，肆意宰客的现象。这些都严重破坏了旅游市场的秩序，造成了极坏的影响。因此，政府制定科学的产业政策和相关法律法规，有利于维护旅游市场的有序健康发展。

（二）经济杠杆作用

政府还可以按照经济规律的要求，通过价格、税收、信贷、奖惩等经济杠杆来管理旅游业。

（1）价格调节。价格是市场上的最基本要素，它具有传导信息、配置资源和促进技术进步、降低社会平均必要劳动量等三大功能。政府可以利用价格的这些特点对旅游市场进行调节。例如，可以根据市场的供求关系制定出地区差价、季节差价，使不同地区、不同季节的游客流量达到相对平衡；利用优质优价、同质同价等方式来鼓励旅游经营部门提高服务质量；通过批零差价来实现旅游促销。

（2）税收调节。我国从1984年开始征收资源税，它是对在我国境内从事资源开发的单位和个人征收的一种税，它不仅体现了国有资源的有偿使用原则，而且可以调节开发自然资源的单位因资源结构和开发条件的差异而形成的极差收入。风景名胜区资源税就是资源税的一种。它是对那些凭借风景名胜区内的山脉、岩洞、冰川、森林、江河、湖泊、瀑布、温泉、海滩、海洋、野生生物等自然资源，从事旅游接待服务的经营单位和个人征收的一种税。通过征收风景名胜区资源税，一方面使旅游资源的开发利用有偿化，有利于开辟一条新的筹集建设资金的渠道，为风景名胜区的长期开发利用和环境保护创造条件；另一方面，由于我国风景名胜区所处的地理位置、交通环境、气候等条件极不相同，旅游资源的开发程度、接待游客数量、所受到的污染及破坏程度也不相同。通过对不同的风景名胜区实行不同的税率标准，就可以鼓励那些现有条件差、知名度不高的风景名胜区的开发，限制那些现有条件较好、知名度较高的风景名胜区过度开发，从而达到保护自然旅游资源的目的。

（3）补贴和信贷调节。补贴是政府对旅游业经营单位和个人给予一定的资金补贴。例如，为了鼓励旅游经营单位植树造林、种花种草、保护环境，可以利用林业、园林和环保部门的经费或政府拨款等形式，给予一定的资金补贴。信贷是利用信贷杠杆的作用，引导和扶持那些既保护旅游资源和环境，又能创造较好经济效益的旅游企业。如1995年中国人民银行发出《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作有关问题通知》，要求各金融机构在信贷工作中重视保护自然资源和环境，把支持生态资源的保护和污染的防治作为发放贷款的考虑因素之一，以促进经济建设和环境保护事业的协调发展。

（4）保证金与押金调节。保证金和押金是为了保证旅游经营单位合法经营，提高服务质量而向旅游行政管理部门缴纳的一定数量的、用于保障旅游者合法权益的专用款项。保证金和押金作为一项经济杠杆调节，在实践中产生了较好的效果。自《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》发布以来，各类旅行社的服务质量明显提高。过去那种只顾赚钱，不履行法定义务，侵犯旅游者合法权益的现象明显减少。

（三）法律规范作用

由于法律具有强制性、稳定性明确性和容易被人们所掌握的特点，因此法律规范在旅游业的发展中具有极大的作用。

（1）旅游法律规范可以控制旅游业的发展进程。政府通过制定旅游法律、法规，确定旅游业发展的基本原则、基本方针和产业政策，对旅游业进行有效的宏观调控，把旅游业纳入整个社会经济发展之中，使旅游业的发展能够起到促进社会和经济发展的作用。

（2）旅游法律规范可以明确旅游活动中各主体的权利和义务，保护其合法权益。旅游法律规范把旅游法律关系中各主体的权利和义务固定下来，使其在法律规定的范围内行使权利，取得合法的利益。当其合法权益受到侵害时，可以依法请求保护，并获得赔偿。

（3）旅游法律法规可以规范和引导旅游活动行为。旅游法律规范为旅游法律关系中各主体的行为提供了模式和判断标准。其合法有效的行为将依法受到保护，违法无效的行为则不受法律保护，造成法律后果的要依法承担法律责任。可见，旅游法律规范的制定和实施，对参与法律关系的各主体无疑起到了规范、引导、教育和警示的作用。

（4）旅游法律法规可以维护旅游业的正常秩序。旅游法律法规明确了旅游活动各主体的权利、义务、责任和行为规范，对旅游活动中的各种社会关系起到了恰当合理的调整作用，维护了旅游业发展的正常秩序，为旅游业的顺利发展奠定了法律基础，提供了法律保障。

二、政府要加强体制创新

（一）政府加强体制机制创新的背景

21世纪是一个市场化、技术化、生态化、消费化、个性化的时代。因此，全球的旅游业也将呈现多样化的发展趋势。中国的旅游业也将在21世纪进入转型期，在这个期间，中国旅游业的产业地位将进一步提升，旅游的可持续发展战略将得到进一步贯彻，旅游产业结构将渐趋完善，旅游区域间的合作和国际化水平将日益提高。各级政府要以此为契机，借助在旅游业发展中的重要作用和职能，由经验管理向科学化管理迈进，不断加强体制机制创新，方能大有可为，更好地推动当地旅游业的发展。

（二）政府体制创新的具体思路

（1）领导机构体制创新：为了适应旅游业综合性的特点，对旅游业的发展起协调作用，随着旅游业在社会、经济、文化等领域的日益突出和地位的不断提高，领域行政管理机构也得到不断地完善和加强。成立旅游发展管理委员会就是一个很好的创新。旅游发展管理委员会以发展地方旅游经济为工作重点，加强对地方旅游业的宏观管理，目的是加强旅游业战略研究和旅游服务质量管理。上海的旅游管理领导机构体制创新就获得了很大的成功。上海队原有的旅游管理体制进行了改革，组建了上海市旅游事业工作委员会和上海市旅游事业管理委员会，统筹协调全面领导上海市的旅游业。上海市旅游管理委员会作为市政府的派出部门，对全市旅游行业行使管理职能。市政府下辖的旅游局、商业局、交通办、园林局、新亚集团等单位作为旅游管理委员会的成员，锦江、华亭、衡山三大旅游集团公司和佘山国家旅游度假区也由旅游管理委员会领导。上海市副市长兼旅游管理委员会主任，旅游局及相关局负责人任副主任或委员。由此形成了旅游、商业、交通、园林等部门共同组成的旅游管理机构。继上海之后，北京、广州和桂林市也先后进行了旅游管理体制改革。这种改革创新提高了政府的权威，规范了旅游规划的操作，加大了旅游市场监管的力度，加强了有关部门之间的协调，使旅游业的整体管理水平有了明显的改善。

（2）充分发挥旅游行业组织的作用：旅游行业组织就是指为加强行业间及旅游行业内部的沟通与协作，实行行业自律，保护消费者权益，同时促进旅游行业及行业内部各单位的发展而形成的各种组织。为了实现对旅游业全行业的管理，必须成立旅游行业组织。旅游行业组织是对政府旅游行政管理机构的补充，在旅游行业管理中发挥着重要的作用，如可以作为行业代表与政府机构商谈有关事宜，可以开展联合推销和市场开拓活动，可以制定成员共同遵循的经营标准、行规会约，并据此进行仲裁与调解，还可以组织行业内部的不合理竞争。政府应当加大对旅游行业组织的扶持力度，建立健全行业管理标准和自律机制，强化行业组织在规范市场秩序、维护行业形象、协调各方利益、提供公共服务等方面的功能，不断提高旅游服务的品质，推动地方旅游业又好又快发展。

（3）构筑专业化、市场化的营销模式：旅游宣传推广由政府主管机构包揽向主管机构与行业组织结合转型，从行政式宣传向专业化、市场化促销转型。建立政府主导、行业合作、企业参与、专业运作的市场营销模式有利于旅游目的地的宣传与促销，这些专业机构可以由政府主管部门代表、旅游行业组织代表和市场营销专家组成董事会，雇佣市场促销专业人员，开展市场调研、制定营销计划，进行符合市场经济规律的专业化宣传推广。政府可以利用各种方式和媒介来做宣传，利用本地丰富的旅游资源和优质的旅游服务设施来吸引旅游者。

（4）建立健全旅游业发展是投资鼓励政策：一是与投资额有关的优惠政策，主要包括提供投资补贴、低息贷款、无息贷款、延长还款期、提供基础设施、以低于市场价的价格提供建设用地以及对开发项目所需进口的建材减免关税等；二是与减小经营成本有关的优惠政策，主要包括减免纳税、提供员工培训补贴、对营业所需的进口物资减免相应关税、提供特别折旧免税等；三是与保证投资安全有关的政策，如保证所投资的项目不会实行国有化，所投资项目的资本和利润以及利息可汇出境外、提供贷款担保和保证提供投资咨询服务等。这些政策的有无和完善程度，很大程度上影响了地方旅游业的发展。

三、结论

由此可见，政府在旅游业中的作用贯穿于旅游业所涉及的各个行业中，达到政策法规，小到投资资金，地方旅游业的发展离不开政府的支持，而且从某种程度上来说，政府的作用更加重要。在今后的发展中，政府要通过不断的体制创新，更好地为地方旅游业服务，使地方旅游业走入健康快速发展的道路。