周义程

从20世纪70年代以来，西方国家兴起了新公共管理的改革浪潮，促使在20世纪大部分时光中都居于主导地位的传统公共行政模式向新公共管理模式转变。而在20世纪即将结束的时候，西方国家又形成了整体性治理的实践运动，试图通过对合作、整合、协调等核心理念的强调和对制度化的跨界合作之践行来克服碎片化、部门主义、各自为政、强制性变革导致的阳奉阴违和执行失败等新公共管理改革的流弊。虽然说，整体性治理是对新公共管理的反思、修正甚至否定，但公共事业民营化却是两场改革运动不变的主题。我国的公共事业民营化实践虽然在领域和规模上尚不及西方国家，但我国在作为公共事业有机组成部分的公用事业领域和教育事业、医疗卫生事业等行业同样存在较为广泛的民营化实践。遗憾的是，我国的公共事业民营化实践在制度安排方式层面还存在这样那样的问题。有鉴于此，本文对这些问题进行认真的研究，以进一步增强我国公共事业民营化制度安排方式选择和应用的实效性。

一、公共事业民营化:多重动因促成下的再造实践

公共事业民营化并不是全新的术语。弗里德曼在《资本主义与自由》一书中较早地对民营化进行了探讨，而戈登·图洛克、安东尼·唐斯、威廉·尼斯卡宁等公共选择学者则经由对政府机构的系统批判而论证了市场竞争机制之重要性。德鲁克于1969年在《不连续的时代》一书中亦提出了公共事业民营化的倡议。无论我们对公共事业民营化作出怎样的界定，其要义都在于更多地依靠私营部门和非营利组织等社会性机构，更少地依赖政府机构来提供和生产公共事业。此时，政府从公共事业的垄断供给者转变为主要扮演竞争性经营的安排者角色。同时，对某些公共事业而言，在民营化过程中，政府甚至放弃安排者或提供者的角色，完全由私营部门和非营利组织等来提供和生产，这是最为激进的民营化形式。

公共事业民营化之所以能够于20世纪七八十年代在西方发达国家复兴并蓬勃发展，自有其诸多方面的动因。概括起来看，这些动因主要包括财政压力、管理危机、信任危机以及私营部门形成的压力和示范效应。

就财政压力而言，20世纪70年代以来的西方公共事业供给方式变革之首要动因是财政赤字，大规模削减预算的需要无疑是其中的主要理由。〔1〕随着社会经济的发展，公众对公共事业的数量要求急剧增加、质量要求越来越高。政治家为了迎合选民并获得连选连任，有满足公众日益膨胀的需求之内在动力;官僚机构有追求预算最大化或效用最大化的天然冲动，并试图通过增加公共事业供给来达到这一目的。但与此同时，官僚为了追求个人效用最大化，往往借助于相对于政治家和公众的信息优势以及公共事业成本与质量的难测量性特质，来降低公共事业供给的质量和效率。即使政府及其工作人员是完全从公共利益角度出发，但其也很难拥有公共事业的需求结构、供给成本、技术要求等方面的全部信息，由此导致政府所制定的公共事业供给计划往往出现偏差或失误，政府对公众需求的契合和满足程度也大打折扣。这样一来，一方面，政府包揽公共事业提供和生产的传统供给方式所造就的是公共事业供给的效率低下、质量拙劣以及有效供给不足和无效供给过量，另一方面是政府支出的日益膨胀、铺张浪费和由此带来的巨额财政赤字。总的来看，在20世纪70年代，美国、西德、法国和英国等国家大多面临严重的赤字 (见表1)。

以美国为例，不少地方政府为了应对公众的抗税风潮，被迫削减税收，导致本来就很吃紧的财政雪上加霜。公众虽然不愿意增加税收并极力降低税收，但其对政府供给的公共事业之期望值则日益提高，由此导致政府税收收入的有限性与公众不断扩张的公共事业需求之间的矛盾日益尖锐。公共官员曾经采用创造性做账 (creative bookkeeping)的办法来掩盖收入和支出之间的巨大差距，但随着公认的财会原则在政府的普遍应用，这一办法不再可行。〔2〕

表1 20世纪70年代美、西德、英、法四国政府财政盈亏状况一览表 (百万美元)

概括地看，解决财政赤字通常有三种供选方法:一是限制开支和减少公共事业供给;二是增加税收，其途径主要有增加税率和向新增财富征税两种;三是用较少的开支来完成公共事业的供给任务，即“少花钱多办事”。虽然布坎南曾言:“个人或家庭倾向于调整其支出以与收入相符，政府则是调整其收入以满足它的支出需要。”〔3〕但事实是，作为政府公共收入主要来源的国家税收是有限的，一方面，一般纳税人非但在主观上不愿多交税，而且时常想尽办法逃税，而多数政客为了保住自己的职位也不愿意增加税收;另一方面，政府的税收政策是受经济发展规律制约的，税收多少不以政府意志为转移。简言之，政府既不能随便增加税收，同时又必须尽可能满足公众的公共事业需求。这就要求政府领导者摆脱那种要么增税、要么通过缩减公共事业供给数量来实现节支目的的惯性思维模式，进而采用第三种选择。对政客来说，提高生产率也具有政治上的吸引力，因为这样可以为其确立更大的政绩或赢得更多的选票。这些都引发了从传统的政府大包大揽式公共事业供给方式向公共事业民营化的方向转变。

就管理危机来看，政府机构存在垄断性 (职能垄断和信息垄断)、产出难以测定、公共事业往往免费或以低于成本的价格提供等特征。垄断性导致政府供给的公共事业具有唯一性，公众只能接受而别无选择。垄断性排除了竞争，也就使政府机构失去了提高效率的压力，并导致公共事业的质量不高;产出测定的困难和公共事业提供者对信息的垄断导致公众监督的困难;公共事业免费或以低于成本的价格提供使得接受服务者处在纯粹受惠者的地位，难以理直气壮地争取权益。〔4〕这些都引发了公共事业供给过程中的政府管理危机。

就信任危机来说，民营化体现出对规模过分扩张和权力过于强大的政府的一种不信任，要求重新划定政府与市场的分界线。其实，对政府的不信任古已有之。我国古代的老庄学派主张无为而治。亚当·斯密在《国富论》中倡导让政府扮演“守夜人”角色。不信任政府和希望政府尽可能少管事甚至有意识形态化的趋向，管得最少的政府就是最好的政府成为许多人奉行的口号。虽然说，公众未必知晓如何寻找公共事业供给的新途径，但对政府的不信任必然导致公众对政府包揽公共事业提供和生产的传统供给方式的实际成效之质疑和不满。

私营部门供给私人事业的成就对政府部门所形成的压力和示范效应亦是公共事业民营化供给方式勃兴的重要原因之一。政府部门长期处于垄断性的安然地位，而私营部门则时刻面临竞争的压力。为了在竞争中生存和发展，私营部门努力降低成本，提高效率产品质量，以赢得更多的客户。私营部门的危机意识和创新精神为政府部门提供了榜样。促使其通过改革来提高公共事业供给的质量、效率和效益。

二、公共事业民营化:具体的制度安排方式

在公共事业民营化改革过程中，从制度安排层面看，需要逐步围绕三个问题展开思考和作出选择。

第一个问题是:政府是否需要承担起供给该类公共事业的职责?这个问题实际上追问的是政府“提供什么”。一般来说，可收费事业和私人事业因其可以将不付费者排除在外，故而政府可以减少生产或不生产这两类事业，政府撤资 (出售、无偿赠与、清算)和政府淡出 (民间补缺、政府撤退、放松规制)是可供选择的做法。政府撤资意味着放弃一个企业、某一职能或某一资产。撤资需要政府采取直接、明确的行动，总体上是一次性工作。企业可以作为一个继续经营的实体被出售或赠与他人，也可以采取清算的方式，即关闭并出售剩余资产。如果说政府撤资属于政府采取积极行动的过程，那么政府淡出则是一个消极和间接的过程，即政府被民营部门取代。淡出也被称为以消损的形式实现民营化。政府淡出可以通过民间补缺、政府撤退和放松管制等形式来实现。〔5〕政府淡出作为民营化的一种形式，常常被人们所忽视，但其优点是可以在推行民营化过程中少一些政治争论和利益冲突。

第二个问题是:当政府需要承担起某类公共事业供给职责时，其应当采用直接生产 (扮演生产者角色)还是间接生产 (扮演安排者角色)的方式。从理论上说，对纯公共事业、俱乐部事业、共用资源性事业和私人事业而言，政府都可直接生产，也可间接生产。不过，政府直接生产必然出现官僚成本，政府间接生产则产生交易成本。从成本收益角度分析，政府究竟采用直接生产还是间接生产的方式，需将官僚成本和交易成本进行比较后才能确定。

第三个问题是:政府直接生产和间接生产的具体制度安排有哪些?在政府直接生产中，可供选择的制度安排主要有三种:免费供应、用者付费、内部市场。〔6〕在政府间接生产中，可供选择的制度安排主要有:政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单。我们在选择这些具体制度安排时，既要考虑到降低成本问题，更要注重如何更好地实现公共利益最大化。

由上观之，对于纯公共事业、俱乐部事业和共用资源性事业等三类公共事业来说，政府可以减少或不生产俱乐部事业，也可以采用直接生产和间接生产两种方式来供给不同类型的公共事业。直接生产和间接生产都有具体的制度安排方式。关于这些观点，可以用表2归纳显示。

表2 公共事业类型和供应的安排方式

从公共事业供给主体的视角来透视，公共事业供给中涉及三个基本的参与者:消费者、生产者、安排者或提供者。其中“服务的消费者直接获得或接受服务”; “服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务”;服务安排者指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者。由于提供和生产之间的区别，我们可以据此确定公共事业的不同制度安排。不同制度安排的原因在于，公共部门既能作为一个安排者，也可作为一个生产者，私营部门、非营利组织 (志愿者)或公民也一样。由此形成了制度安排的四种基本类型，即公共部门既是安排者又是生产者;公共部门是安排者，私营部门、非营利组织 (志愿者)或公民是生产者;私营部门、非营利组织 (志愿者)或公民是安排者，公共部门是生产者;私营部门、非营利组织 (志愿者)或公民既是安排者又是生产者。根据安排者、生产者和消费者之间的动态关系，可以将这四种类型细分为十种具体制度安排方式，即政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务。〔6〕在这十种具体制度安排方式中，除了政府服务、政府出售、政府间协议之外，其他七种方式的生产者均是私营部门、非营利组织 (志愿者)或公民。这七种方式都属于民营化的具体制度安排方式。

上述十种具体安排方式各有其特定含义。“政府服务”是指政府工作人员直接从事服务工作，政府既是公共事业的安排者，又是生产者;“政府出售”意味着作为生产者来生产公共事业，个人或组织作为安排者从政府那里购买公共事业;“政府间协议”表明一个政府作为安排者花钱请另一个政府 (生产者)来提供公共事业;“合同承包”体现为政府作为安排者，与私营部门或非营利组织签订合同，让它们作为生产者来生产公共事业;“特许经营”分为排他性特许和非排他性特许，前者是指政府作为安排者让某个私营部门拥有提供特定公共事业的垄断性特权，非排他性特许意味着政府作为安排者将经营权授予符合条件的诸多私营部门或个人 (生产者有多个);补助意指政府对生产者进行补贴，私营部门或非营利组织是生产者，政府和消费者都是安排者，他们都要付费给生产者;凭单制是对特定的消费者群体进行补贴，让他们自主选择特定的公共事业;自由市场通常用于提供私人事业和俱乐部事业，生产者是私营部门和非营利组织，安排者是消费者;志愿服务强调让志愿团体扮演公共事业安排者角色，由这些团体让自己的雇员或雇佣私营部门来生产公共事业;自我服务即指自己为自己供给公共事业，如家庭就是人们在住房、教育等方面的自我服务单位。

对于纯公共事业、俱乐部事业和共用资源性事业这三种类型的公共事业而言，可供选择的具体制度安排方式是不同的。俱乐部事业可以采用除自我服务之外的其他九种具体方式，其中，合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场和志愿服务属于民营化的六种具体制度安排方式。纯公共事业可以采用政府服务、政府间协议、合同承包和志愿服务等四种具体制度安排方式，其中，合同承包和志愿服务属于民营化的两种具体制度安排方式。共用资源性事业可以采用政府服务、政府间协议、合同承包、补助、凭单制和志愿服务等六种具体制度安排方式，其中，合同承包、补助、凭单制和志愿服务属于民营化的四种具体制度安排方式。可见，对于某一项特定类型的公共事业而言，可以使用多种具体制度安排方式，即在同一地域运用多种方式提供某项公共事业，从而形成多样化安排 (multiple arrangements)。根据前述分析，可以得出不同类型公共事业可供选择的民营化的具体制度安排方式 (见表3)。

表3 公共事业类型和可供选择的民营化的具体制度安排方式

三、公共事业民营化:制度安排方式的比较与选择

公共事业民营化的根本目标就是要实现公共事业的有效供给，并藉此更好地满足公众需求、实现公共利益最大化和促进人民生活水平的提高。围绕这一目标，我们需要从公共事业的具体性、生产者的可得性、效率和效益、公共事业的供给规模、收益和成本的关联度、对消费者的回应性、对腐败和欺骗行为的免疫力、公共事业供给的公平性、对政府指导的回应性以及政府规模〔7〕等十个方面加以考虑。

公共事业的具体性是指公共事业能否被精确描述。如果某项公共事业可以被精确描述，那么民营化的七种安排方式都能被采用。如果其只能被笼统地界定，那么就不太适合使用合同承包、特许经营、补助等方式来提供。实际上，如果某项公共事业不能被精确描述，我们就难以知道具体要达到的要求和满意的标准是什么，因而任何人或任何安排方式都难以保证其满意供给。此时，只能通过广泛的监测、严密的控制、消费者对生产者的经常性信息反馈、生产组织中上下层之间的紧密合作、经常的调整和矫正、消费者和生产者之间的持久性对话以协调期望、能力和成就等，才能使该项公共事业得到满意提供。只有当生产者和消费者之间不存在第三方，这些条件才能满足。可见，对于不能被精确描述的公共事业而言，只能采用凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务等四种民营化方式，并且需要采取广泛监测、严密控制等一系列措施，才能确保供给质量和消费者满意度。

公共事业生产者的可得性意指能够和愿意从事该项公共事业生产活动的生产者的数量。生产者数量的多少直接影响着具体安排方式的选择。合同承包、凭单制和自由市场这三种方式要能被有效使用，需要有较多的生产者可供选择。可见，如果不考虑其他因素，那么当生产者数量较多时，公共事业民营化中至少有合同承包、凭单制和自由市场三种方式可供选择。

公共事业供给绩效的一个重要标准就是效率和效益。竞争是影响效率和效益的主要因素。换言之，某种具体安排方式能够引发多大程度的竞争，这在很大程度上决定了该种方式的效率和效益。竞争意味着赋予消费者以足投票的选择权。自由市场、合同承包和凭单制都有利于形成较充分的竞争，也就较容易提高效率和效益。特许经营、补助和志愿服务也可以存在一定程度的竞争，但其竞争程度要弱一些。可见，从竞争有助于提升效率和效益的角度看，公共事业民营化中有自由市场、合同承包、凭单制、特许经营、补助以及志愿服务六种方式可供选择。其中，自由市场、合同承包和凭单制比特许经营、补助和志愿服务更有利于促进竞争。

公共事业供给规模会对供给效率产生重要影响。不同的公共事业之最佳供给规模也存在差异。某项公共事业只有在一定规模下才能实现最佳效益，从而实现规模经济。当一个地方的行政范围很小时，对该地方政府而言，小而全地亲自生产各种公共事业不是有效率的选择。此时，合同承包和特许经营比政府服务和政府间协议更为灵活。可见，考虑到规模经济问题，公共事业民营化中有合同承包和特许经营两种方式可供选择。

收益和成本的关联度强调的是，收益感受和成本支付之间相互联系的紧密程度。如果收益感受和成本支付的联系非常直接，那么消费者更容易保持理性消费，从而提高公共事业的供给效率。收益感受和成本支付存在直接联系的公共事业仅有俱乐部事业。对于俱乐部事业而言，自由市场、凭单、补助以及特许经营都是消费者直接向生产者购买公共事业的具体制度安排方式，并且这四种方式均属于公共事业民营化的方式。

在消费者成为公共事业的安排者时，对消费者的回应性程度会大幅度提高。在自由市场、凭单、无合同的志愿服务、补助、特许经营、自我服务等方式中，消费者都扮演了安排者的角色。这六种方式也均属于民营化的具体制度安排方式，因而，从对消费者的回应性角度考虑，自由市场、凭单、无合同的志愿服务、补助、特许经营以及自我服务是六种可供选择的公共事业民营化方式。

从对腐败和欺骗行为的免疫力来看，政府间协议相对要好一些，合同承包、特许经营、补助和凭单制都容易出现索贿受贿、合谋、欺诈等恶劣行为。凭单制还容易出现伪造、盗用、出售以及非法收购凭单等不良行为。自由市场、志愿服务和自我服务对欺骗和腐败行为的免疫力要稍好一些。可见，如果考虑到对腐败和欺骗行为的免疫力，那么自由市场、志愿服务和自我服务是三种较为适合的公共事业民营化方式。

从公共事业供给的公平性来看，一个民主的和负责任的服务型政府比市场更为注重公平问题。而补助、凭单制、合同承包、政府间协议和政府服务都有利于被政府用来按公平的方式分配公共事业。在这些方式中，合同承包、补助、凭单制属于民营化的具体制度安排方式，因而是三种更有助于实现公平的公共事业民营化方式。

从对政府指导的回应性来看，政府服务和政府间协议在该方面总体上最强，其他方式都较弱。可见，如果仅考虑对政府指导的回应性，那么在公共事业民营化的七种具体制度安排方式中，没有一种是较好的方式。

表4 公共事业民营化的不同安排方式之操作特征

表5 公共事业民营化的四种安排方式之优缺点

综上所述，公共事业民营化的具体制度安排方式存在着不同的操作特征，具体如表4所示。其中，两个加号 (++)表示该种安排方式的该种特征非常明显，空白表明其缺少该种特征，一个加号则表示该种安排方式的该种特征不太明显和较弱。〔8〕不同的具体制度安排方式存在着各自的优缺点，如表5所示。受资料所限，该表只列举了合同承包、特许经营 (场域特许使用、租赁式特许)、补助、凭单制四种方式的优缺点。

结合表4和表5可以发现，纯公共事业的最佳安排方式是合同承包和志愿服务;共用资源性事业的最佳安排方式是凭单制和志愿服务;俱乐部事业的最佳安排方式是自由市场和凭单制。在纯公共事业和共用资源性事业中，最佳的安排方式都包含了志愿服务。志愿服务属于自治的一种具体形式，并有助于最大限度地实现公民参与，这与民主政府的趋向是一致的。

在合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务这七种公共事业民营化的具体制度安排方式中，它们的民营化程度是不同的。自由市场、志愿服务和自我服务的民营化程度最高，特许经营次之，凭单制、补助和合同承包的民营化程度相对较低。从民营化程度较低的安排方式向民营化程度较高的安排方式的转变实际上就是一个民营化的过程，即更多地依赖民间机构尤其是市场的力量来供给公共事业产品或服务，更少地依靠政府。例如，取消补助，采用凭单制、志愿服务或自由市场等方式;放松对特许经营的政府监管，放弃价格监管和进入监管，更多地依靠自由市场方式来满足人们对公共事业产品或服务的需求。

〔1〕〔荷〕瓦·基克特.荷兰的行政改革与公共部门管理〔A〕.国家行政学院国际合作交流部编译.西方国家行政改革述评〔C〕.北京:国家行政学院出版社，1998.196.

〔2〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔美〕E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.周志忍，等译.北京:中国人民大学出版社，2002.6，131－133，70，93，102.

〔3〕〔美〕詹姆斯·M·布坎南.民主过程中的财政〔M〕.唐寿宁译.上海:上海三联书店，1992.109.

〔4〕周志忍.当代国外行政改革比较研究〔M〕.北京:国家行政学院出版社，1999.14.