韦克难

随着我国改革开放的发展，社会福利建设得到较快发展，城市社区福利也引起人们的广泛重视。但如何提高城市社区福利服务的可获得性已成为一个急迫而严重的问题摆在我们面前。本文拟对城市社区福利弱可获得性的原因及其解决对策做一些探讨。

一、城市社区福利服务的弱可或得性与社区居民需求

夏志强、王建军认为，社区公共服务是指向社区成员提供的在一定程度上具有非排他性、非竞争性和福利性的物品和服务，以满足社区居民生活和工作的各种需求。从供给的角度看，社区公共服务主要体现了以政府为核心的公共部门的职责。从消费的角度看，体现的是解决社会公共问题。〔1〕与此相关的，社区福利则是以社区为基础，发挥社区自主性，充分利用社区内外的一切资源，为解决社区居民生活问题及提高居民生活质量所采取措施的总和。它包括社区提供的福利服务、社区内福利机构提供的院舍服务和政府委托社区具体实施的福利等三个方面的内容。〔2〕

提出我国社区福利服务设施弱可获得性问题的是王思斌教授，他根据吉尔伯特等从政策实施、体系运行的角度对社会福利的输送系统进行分析，根据吉尔伯特提出的社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，以及社会福利服务的输送体系存在分割性、不连续性、不负责任和不可获得性的思想，认为“可获得性是指服务需求者可获得他/她所需要的服务，或某种福利服务是否具备需求者可以获得的性质和程度”。〔3〕

我国城市福利服务到底是一种什么样的状况呢?居民对社区福利有需求吗?我们以成都市为例进行了调查分析研究，成都市2010年底城市社区居委会626个、涉农社区居委会927个，①此数据来源于成都市民政局。我们随机抽取了其中的25个社区，通过实地调查这25个社区，发现有社区图书室的25个，占100%;有舞蹈室或活动室的23个，占92%;有会议室的25个，占100%;有电脑室的18个，占72%;有健身室的12个，占48%。这25个社区中有16个为涉农社区，从公共福利设施配置来看，涉农社区比城市社区公共福利设施配置更好。据我们实地调查，从利用率来看，城市社区利用率更高，城市公共福利设施的利用率在60%左右，而涉农社区公共福利设施利用率不到20%，②我们界定的城市公共福利设施的利用是指每半天为一个利用单位，只要有人去用了，即为该公共福利设施使用。而城市公共福利设施的利用率是指在一定时期内，城市社区公共福利设施使用次数占本社区全部公共福利设施的比例。导致这种状况出现的主要原因是缺乏服务机构与服务人员。这些福利设施大部分是政府投资兴建的，政府在修建时只考虑了硬件的投入，没有考虑投入后的管理与运营问题，大部分设施交给居委会管理或政府直接管理，而居委会作为自治组织，在政府行政化体制下本身已经很难有余力提供社区福利服务，没有能力去运营这些公共福利设施，政府直接管理效果则更差。这样导致了我国社区福利服务设施的弱可获得性特征。造成这种状况的原因是多方面的，有政府政出多门、各自为政的原因，有民间组织欠成熟的原因，有社区居民缺乏社区活动参与性的原因，有社区自治组织缺乏自治与服务能力的原因。

我们在2011年还对成都市上述的25个社区居民需求进行了入户调查，本次调研由西南财经大学社会工作系完成，对25个社区居民进行问卷入户系统抽样调查与深入访谈，共发放问卷681份，收集到有效问卷643份，回收率94.4%;我们共访谈了56户，其中被拒24户，成功访谈居民32户。通过调查发现社区居民的福利需求非常多，而我们对居民福利需求的满足非常少。

首先是社区居民最需要的服务项目的调查(此问题为多选答案)。居民对社区提供服务需求最高的三项分别是文化娱乐活动组织、子女教育及培训、老年人护理及培训，选择此三项占总体被访对象的比例分别是42.7%、42.1%和36.9%，这三项服务应该说是福利服务为主的，说明居民对福利服务需求是很高的。居民对“综合修理”和“家政服务”的需求也占了很大比重，两者的比例分别是34.0%和27.4%，这两项服务是市场化的服务，不需要政府去购买。具体如图1所示:

图1 居民认为社区需具备的服务

其次是社区居民希望对青少年需开展服务的调查 (此问题为多选答案)。居民认为社区需要对青少年开展服务的前三项分别是:辅导学习，所占比例为44%;文体教育，所占比例为41%;夏令营、冬令营等假期团队活动，所占比例为30%。其次便是专项训练和借阅图书等。居民对青少年的服务主要集中在学习和教育方面。具体如图2:

图2 居民希望社区对青少年开展的服务

第三是居民对老年服务需求的调查。居民所关注的对老年人开展服务的前三项分别是:医疗健康服务，所占比例是20%;日常体检，所占比例为17%;健康饮食等知识讲座，所占比例为16%。其次便是日常护理，比例为10%。居民普遍认为社区对老年人提供的服务应该主要集中在健康服务方面。具体如图3:

图3 居民希望社区对老年人开展的服务

第四是咨询服务需求的细化调查分析。居民关注的咨询活动服务的前三项分别是:医疗健康咨询，比例占63.2%;就业信息咨询，所占比例为41.8%;法律咨询，比例为35%。具体如图4:

图4 居民对咨询活动的细化需求分析

在对居民所认为的社区公共服务不足之处的问题调查中 (此问题为多选答案)，居民主要认为社区公共服务是在走形式，在做给上级看，并没有考虑到居民的实际需求，持有这一观点的人占了将近40%。而另一个不足之处是社区公益服务没有调动居民参与的积极性，社区的活动主要由政府或居委会单方面推动，持有这一观点的人占了将近30%。这说明我们政府、居委会虽然做了很多工作，但工作重形式，忽略内容，未能完全得到居民认可。如图5:

图5 居民认为社区公共服务的不足

在居民参与社区活动的积极性调查中，有67.8%的居民回答说自己没有经常参与社区所组织的活动。未积极参与社区活动的人数超过了积极参与的居民。是哪些因素影响居民参与社区活动呢?对此我们进行了调查，分别有51.1%和40.0%的人选择了是否符合自己的兴趣和自己是否有时间 (此问题为多选答案)。结果说明，居民在参与社区活动时主要考虑对自身的影响，而对社区整体利益的考虑放在了次要的地位。所以要想调动居民参与的积极性就要从居民自身利益及需要出发来设计方案，也就是说从居民兴趣、需要及居民的时间安排考虑提供服务，如此才能调动居民的积极性。如图6:

图6 影响居民参与社区活动的因素

需要说明的是，本文下面所指的社区福利是广义上的，社区福利服务是由政府及社会力量(包括社区基层组织和邻里等)在社区内开办和从事的面对社区居民的各种公益服务，它既包括物质福利的传送，也包括生活服务和精神关怀服务。〔4〕通过我们的调查发现，居民对社区福利是有需求的，但我们提供的社区福利服务远不能满足这些需求。

二、福利多元主义与政府角色、非营利组织的角色

福利多元主义否定了过分强调国家提供福利的认识与作法，提出政府、企业、非营利组织、家庭和个人等多元福利提供者。这已经成为一种社会福利的主流认识，也被越来越多的国家所接受和采用。在我国，这也形成了学界的共识，“将福利多元主义嵌入我国社会福利结构、在福利多元主义观点的指导下发展我国国情的社会政策，构建一个有稳定的福利保障、和谐发展的社会。”〔5〕

事实上，我国社区福利的提供模式主要还是依赖社区服务中心和福利机构，政府在社区中仍然处于一种强势的地位，这也导致社区自治组织行政化趋势愈益严重，社区内缺乏足够多的、成熟的民间社会组织。同时导致社会福利服务缺乏专业化的输送体系，这也是形成我国城市社区福利服务弱可获得性特点的原因之一。

在福利多元主义背景下，政府与非营利组织的角色与职能必须明确。由于政府拥有社会资源的分配权，应当扮演福利的规划、整合和指导的角色。政府通过与服务提供方签订合同，把福利服务交给非营利组织或民间组织起来的志愿团体来开展福利服务。〔6〕因此，政府应转变角色与职能，从原来的直接管理者、提供者向服务政策的制定者、服务的规范者、服务的购买者转变，主要负责监督、评估和促进合同的履行。非营利组织应该作为服务的提供者、执行者、直接管理者，承担福利输送的工作。

政府作为服务政策的制定者，其责任是制定有利于社区福利服务发展的政策。尤其政府在社会服务政策的制定上应该具有发展型社会政策理念，“发展型社会政策认为，社会政策是对社会的投资。”〔7〕在当今社会，发展型社会政策兼顾了促进经济发展，在促进就业、促进贫困地区发展方面发展型社会政策正被广泛采用。〔8〕我们应该将发展型社会政策的思路运用于社区福利服务，实际上是通过政府的投入来促进社区福利服务，以及促进社区福利服务资源的再生产。〔9〕

非营利组织则应该成为社区福利服务的提供者。将非营利组织引入到福利服务领域，政府通过与非营利组织以及其他志愿团体更加积极地合作，整合社区内、外一切资源，建立社区福利服务支持网络。〔10〕非营利组织和志愿团体相对于政府机构有自己独特的优势，它们可以评估、了解社区居民需求，提供的服务更能满足社区居民需求，能够有效地促进社会整合和公众的社区参与。另外，非营利组织尤其是社会工作专业服务机构在服务提供上更加专业化和职业化，更具有广泛的社会联系，能够有效调动社会上的资源，包括形成一支强大的志愿者队伍，使社会福利服务的成本降低、效率达到最优化。当然，政府与非营利组织合作，可以通过不同的技术和方法来实现，运作方式可以有合同承包、特许经营、补助、凭单制等。

同时，社区福利的建设需要持续不断的资源供给及有效利用，社区福利的资源主要包括物资和人力资源两个部分。从福利多元主义角度来分析，从社区福利其内在的福利属性和它在整个国家福利制度建构中的作用分析，政府应该是社区福利资源的主要提供者。事实上，我国城市社区福利的现状是:第一，政府在社区福利建设中的职责还比较模糊，还没有认识到并切实履行“国家是社会福利制度的当然责任主体”的职责。正因为如此，所以政府掌握的财政资源绝大部分投入到了拉动经济增长和城市市政建设上去了，即使有很少一部分投入到社区福利建设，也仅仅是城市市政建设的一部分，而且主要是市政设施(硬件)的建设，缺乏社区福利服务 (软件)的建设与投入。第二，从我国《城市居委会组织法》相关规定来看，居委会不是独立法人，不具有民事行为能力，不能独立获取资源用于社区福利服务，也是社区福利资源不足的原因之一。第三，政府不多的对社区福利设施的投入也是分散的、割立的。各个政府部门在社区建自己所有的社区服务设施，形成了部门所有制，谁建设、谁运作、谁管理，民政局建社区服务中心、社区工作站，老龄委建社区老人活动中心，老干部局建老干部活动中心，文化局建社区文化馆、社区文化站，新闻出版局建农家书屋、社区图书馆，妇女联合会建社区妇女中心，体育局建健身房或体育活动室，共青团建青年之家 (社区青少年活动中心、青少年空间)，工会建职工之家，科协建社区科技站，残联建社区残疾人活动中心等等。第四，政府投入社区的福利资源重物资轻服务，缺乏足够的人力服务，导致利用率较低的现状。由于这些机构与设施归属不同部门，按职业、身份、性别或年龄把人群划分开来供其使用，既浪费了资源，又不利于居民的相互交流，还人为地将居民隔离，形成不平等与社会分配不公的现象;还导致了这些社区福利设施经营管理困难、居民使用率低等问题，事实上必然导致社区福利设施变成“形式”上的摆设。以上诸多因素共同形成我国城市社区福利服务的弱可获得性特征。〔11〕

因此，明确政府与非营利组织各自的功能与角色是非常重要的。政府在社区福利方面的角色是服务政策的制定者、服务的规范者、服务资源的提供者、服务的购买者。非营利组织才是专门的社区福利的实施者、执行者。

三、讨论与对策建议

首先，应该整合社区公共福利资源。前文所述的政府不多的社区福利资源也是分割的、支离破碎的，要将这些福利资源运用起来，传递给居民是异常困难的。要解决此问题，可以探讨的途径是:其一，政府应当从理念、思路、形式、方法上明确自身在社区福利上的责任与职能。同时，我国应尽快制定、颁布独立的社会保障法，明确政府、企业、非政府组织、个人在社会保障、社区福利中各自的责任和义务关系，规范、指导社区福利的发展。我们建议，政府一方面应继续加大社会保障的力度，另一方面要大力推行社区服务以增加社会整体福利的供给。〔12〕其二，政府应整合社区已有资源，将不同部门分头管理、自成体系的机构与资源统一管理。从现实情况而言，已有政府投入的社区福利资源可以整合到社区服务中心;同时，可以考虑结合社会工作事业的发展、社会工作人才队伍建设，统一在各地方人民政府民政局内设立二级局社会工作局，由社会工作局来统一管理社区福利的实施与建设。其三，加大和改变社区福利的财政投入。政府应明确在社会保障制度建设中，社区福利投入应占有一定的比例。各级政府的财政预算中应在社会保险基金和社会福利基金中专门列支社区福利建设，增加对社区福利事业经费的投入。这些社区福利的财政投入，可以采用各部门在社区建设中项目计划列支，但不再划拨给各个部门，而直接划拨给社会工作局统一使用。

其次，大力发展非营利组织开展社会服务，尤其在社区开展福利服务。社区福利服务要输送到社区居民，必须要建立一个转输网络、多元化服务队伍，这些队伍既要有正式的社区社会组织、专业组织，还有非正式的志愿者、邻里、家庭等;既包括社区服务的人力资源建设，也包括服务理念、价值观、服务方式的建设。我们高兴地看到政府已经认识到社会组织可以弥补政府在公共福利服务方面的不足，已经从政策上开始为发展社会组织松绑，开始提倡发展社会组织，开始从各级财政部门购买社会服务，这既是政府职能的转变，也是我们社会管理模式的转变，从政府主导的行政化管理转变到多元主体的社会管理，即“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局。在社区福利服务方面，可以采取以下策略:其一，政府应该利用已有的、经过整合的社区服务中心的设施和人力资源，运用社区照顾的模式，结合居家养老，培训社区服务中心的工作者，提高这些工作者的素质与技能，扩展社区服务中心的功能，大力开展社区照顾养老福利服务，以解决我国“未富先老”的老年社会来临所带来的问题。

其二，促进社会工作的非营利专业组织发展。在此方面，深圳的“7﹢1”经验可以借鉴，建议民政部制定一个《发挥社会组织在社会服务中作用的实施方案》，放宽社会公益性非营利组织的登记办法，结合事业单位分类改革，将一批可以承接政府购买服务的事业单位通过改造转化为依法登记的社会公益性非营利组织;各个地方选择一批现有的民间组织，按照承担社会服务工作的要求规范整合，使之成为符合条件的非营利组织;同时，需鼓励支持符合条件的组织和个人，创办一批社会公益性非营利组织开展社区福利服务。这些社会公益性非营利组织要吸纳通过全国社会工作师水平考试的专业人员，并由当地社会工作协会每年定期对他们进行培训。与之配套的是政府每年要购买一定数量的社区福利性服务，在财政许可的情况下，逐年递增。

第三，要发挥社区自治组织的优势与作用，将他们从政府行政化的管理中解放出来，由这些自治组织提供社区福利服务。公共服务是需要机构与人去实施的，目前政府在社区里已经提供了一些公共行政服务，很多城市在社区建立了公共服务站 (或便民服务站)，其提供的服务主要有就业、户籍与身份证代理、低保救助、群众帮扶、计划生育、房屋修建审批、流动人口登记等事项。这其中公共行政服务主要是公共便民服务，只有低保救助是公共福利服务。因此，社区福利服务的空间还是很大的。而社区福利设施如何发挥作用，还是需要我们认真予以探讨的问题，社区自治组织提供社区福利服务应该是可以尝试的一种做法。成都市从2009年开始，由政府出资对城乡社区进行了公共服务资金的投入，2009年每个社区平均20万元，2010年每个社区平均25万元，2011年每个社区平均30万元，由社区议事会自己决策如何使用公共服务资金，居 (村)委会组织实施，监事会监督执行。从这些公共服务资金的使用情况来看，据我们调查，80%的资金用于社区公共设施建设，20%的资金用于公共服务。导致此现象形成的主要原因一方面是社区内公共设施建设滞后;另一方面是社区公共服务机构及人员的缺乏。如果社区居委会能够转型为真正的自治组织，完全有能力形成自我教育、自我服务、自我监督的组织，其自我服务就是为社区居民提供的福利服务，社区居委会从本质上就应该是服务性自治组织，而非行政性管理组织。

第四，以社区服务中心为依托，建立社区福利服务资源信息平台和社区福利服务网络。整合后的社区服务中心应该成为服务实体，可以由成熟的社会组织运营管理;也可以自己注册为社会组织，成为具有独立承担民事责任行为主体的民办非企业，它既可以承接政府购买的各种公益性服务，也可以向有关机构、基金会申请公益性项目;它既可以向广大社区居民、社区弱势群体提供免费的福利服务，如对孤寡老人提供社区照顾，也可以向广大社区居民提供一些收费的公益性服务，如健身房的使用、舞厅的使用等。由于社区服务中心提供的是长期化的社区日常性福利服务，因此，可以成为最方便的社区福利转输者，最有条件建立社区福利服务资源信息平台和社区福利网络。

社区福利服务资源信息平台，要在对社区居民需求进行充分调查评估基础上，对社区内有特殊需要的居民进行登记造册，与他们保持联系，并根据这些人的需要提供相关服务;同时，对社区内所有提供社区服务的机构及志愿者建立通讯网络，让服务提供者充分掌握现实的与潜在的服务对象的相关信息，让服务对象全面掌握服务提供者的信息。建立社区福利服务网络，正式的社区社会组织、专业组织与非正式的志愿者、邻里、家庭等之间要合理分工、相互配合，社区社会组织要协调各方的资源与关系，专业组织要带动志愿者、邻里、家庭的互助服务;一旦居民有需求，可以从居民－家庭－邻里－志愿者－专业组织－社区基层组织形成一个服务网络，形成从小到大、从微观到宏观、从点到面覆盖整个社区的福利服务网络，随时满足居民的福利服务需求。

总之，社区福利服务要输送到社区居民，这是一个系统工程，既需要建立一个转输网络、多元化服务队伍，更需要我们政府转变观念，从社会政策上入手，制定切实可行的社区福利政策。

〔1〕夏志强，王建军.论社区公共服务的有效供给〔J〕.社会科学研究，2012，(2).

〔2〕江立华.论我国城市社区福利的建设及运作机制〔J〕.江汉论坛，2003，(10).

〔3〕〔4〕〔9〕王思斌.我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展〔J〕.吉林大学社会科学学报，2009，(1).

〔5〕彭华民.福利多元主义:福利提供从国家到多元部门的转型〔J〕.南开学报 (哲学社会科学版)，2006，(6).

〔6〕〔10〕范健.福利多元主义视角下的社区福利〔J〕.华东理工大学 (社会科学版)，2005，(2).

〔7〕张秀兰，徐月宾.中国发展型社会政策论纲〔M〕.北京:中国劳动社会保障出版社，2007.10.

〔8〕梅志里.发展型社会政策:理论与实践〔A〕.顾昕.中国社会政策〔M〕.北京:北京师范大学出版社，2006.13－20.

〔11〕何敏，韦克难.促进成都市公益事业发展的对策及措施研究〔J〕.四川省社会主义学院学报，2012，(1).

〔12〕王勇.对我国城市社区福利建设中几个相关问题的探讨〔J〕.经济问题探索，2006，(4).