季龙明

（海南大学 法学院，海南 海口 570100）

近年来，我国部分地区因环境保护引发数起群体性事件，仅在2012年的前10个月，重大的因环保诱发群体性事件就有三起。根据《新京报》的报道，11月召开的党的十八大中亦在记者招待会等环节安排了环保部的同志出席。环保部周生贤部长主动谈及因环保诱发的三起群体性事件，并指出社会发展到一定阶段，经济发展到一定程度，某些环境问题的出现是规律。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件①突发事件的定义引述于《中华人民共和国突发事件应对法》第3条。该法由十届全国人大常会第二十九次会议于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。该法律共七章70条，至今已施行五周年。。随着生产力的不断提高，国家人均GDP达到一千到三千美元时，社会问题随之变得更加复杂。也即是社会发展阶段定义在“社会整体转型期”和管理国家方式的“从权力之治转向规则之治”。

一、群体性突发事件的形成因素

（一）地缘因素

1.发生在城区（城郊结合部）群体性突发事件

城区（城郊结合部）发生的群体性突发事件在参与主体上以当地居民为主。国企改制中的下岗职工，离退休职工等多集中居住在旧城或是城郊地区，国企改制时“买断工龄”等补偿与改制后继续在企业中上班的待遇相比的差距；社会保险法实施后，续缴社会保险费遇冷，退休待遇未落实等纷繁复杂的因素夹杂在一起。旧城改造的拆迁户多集中居住，拆迁补偿未协商一致，故土难离、乡土情结等一旦结合在一起，极易诱发群体性突发事件。

2.发生在农村的群体性突发事件

发生在农村的群体性突发事件是指发生地域在农村或者发生源在农村进一步蔓延到城区的事件。尤其是发生源在农村，因未及时处置或处置方式不当，涉事农民（含农民工）突击、集体上访至相关部门，在政府所在地的广场聚集，从而引发更为复杂的群体性事件。

近年来，以农民为参与主体的群体性突发事件，大都是因农民群体的合法权益受到来自企业的侵犯引起的集体维权行为。临近春节，时常可见报端的民工讨薪便是其典型。在群体性突发事件发生的地域中，除上述的两种大类外，还有一些弱势群体、无主管部门群体、少数民族群体、宗教信仰群体和学生群体集中聚居地区。尤其是学生群体中网络已经非常普及，信息传播速度惊人，大学中不稳定因素增加，2003年北京大学农园餐厅和清华大学荷园餐厅爆炸案便是一例。

（二）属性因素

1.宗教外衣之下的群体性突发事件

宗教外衣之下的群体性突发事件大多借助宗教的宣传进行活动和拉拢并控制信教群众，同时又和国内外敌对势力或者国内的违法犯罪分子勾结在一起。2008年发生在西藏“3·14”事件值得人们深思。“事件造成拉萨市直接财产损失达24468.789万元。这起严重的暴力犯罪事件是由达赖集团有组织、有预谋、精心策划煽动的，是由境内外“藏独”分裂势力相互勾结制造的。”①援引新华网报道：《拉萨“3·14”打砸抢烧事件真相》，2012年11月12日访问。最终导致大规模不知真相的无辜群众卷入事件之中，造成巨大的经济损失，给社会的稳定与和谐带来了深重的破坏。

2.无宗教色彩或非政治性的群体性突发事件

大部分的群体性事件都是无宗教色彩或非政治性的群体性事件，其根源是因自身的合法权益得不到保障或是已经明显受到侵害而引发。参与者的出发点是寻求解决具体问题，一旦问题得到确切回复，则处置该类事件就变得水到渠成。但是值得注意的是不能机械地排除此类事件作为诱因再次引发其他性质的群体性突发事件的可能。群体性事件引发再次的群体事件，使原本简单的事件瞬间升级，最终后果不可想象。从大量的群体性事件分析可见，随着事件的不断变化往往改变了事件最初阶段的性质。

（三）利益因素

参与者的切身利益受到侵害或权益得不到保障往往是群体性事件发生的导火线。不管是是发生地域还是属性性质，都涉及利益因素。社科院发布2010年《社会蓝皮书》将群体性事件简要的区分成“非阶层性的、无直接利益的群体性冲突”与“有阶层性的、有直接利益的群体性事件”。笔者认为此分类实践性、可操作性强，兼具较为普遍的指导意义。

1.围观心理下无直接利益的群体性冲突

“非阶层性是指参加的人群来自社会各个方面，参加群体性事件的人和事件本身没有直接关系”②陈发桂：《无直接利益诉求的群体性突发事件：特征、原因及治理对策》，《法学研究》25卷第1期。。典型案例为湖北石首事件。2009年6月湖北省石首市发生起因为酒店厨师非正常死亡而导致的数万群众围观起哄、围堵道路的群体性事件。经过初步调查，警方排除他杀的可能，初步认定为自杀，基本上不属于刑事案件。可最终湖北省武警总队、省公安厅、市公安局抽调了上千名武警、公安干警到石首处置该事件。数千群众与事件本身无直接关系，随着武警的介入事件随之升级，最终有警察受伤、警车被砸，社会秩序遭到破坏。纵观整个事件，相关部门在处置群体性突发事件缺少必要预案的同时缺少成熟的危机公关队伍，同新闻媒体、群众理性沟通的能力较差，使事态进一步扩大。

2.寻求解决具体问题的群体性事件

相较于“无阶层性的、无直接利益的”群体性事件“有阶层性的、有直接利益的”群体性事件发生前有明显的预兆。宁波PX项目事件是典型带有直接利益导向的群体性突发事件。事件的整个经过四个节点：10月初，阶段性、偶发的村民以上访等形式抵制宁波镇海区引进PX项目；22日上访呈现出人数增长、规模扩大的趋势，村民到区政府集体上访；24日凌晨镇海区政府对中石化镇海炼化扩建项目作出回应，称其符合环评要求并将对项目附近村民进行搬迁；最后是事件的尾声，据中新网报道10月28日晚，宁波市经与项目投资方研究决定，坚决不上PX项目③援引新华网报道：《拉萨“3·14”打砸抢烧事件真相》，2012年11月12日访问。。

大型企业上马重特大新项目过程中的一些新问题、新矛盾没有得到妥善解决，加之项目本身涉及环境保护等问题与当地居民生产生活直接相关，极易诱发群体性事件的发生。随着微博等信息传播新载体的的出现，信息的传播速度惊人在网络时代给处理突发群体事件带来了更大的考验。

三、群体性突发事件的四项应对措施

（一）树立法治理念，强化法制观念

法治理念系解决群体性突发事件的法律基础，是解决此类事件的一剂良方。树立法治理念的同时，各级人大及其常委会应积极行动起来，加大针对性调查研究；立法机关、相关部门在充分调研的基础上及时制定法律法规，不具备制定法律条件的灵活处理，可以制定可操作性强的地方政府规章，逐步进行过渡，最终建立健全群体性突发事件法律应对体系。

树立法治理念是首要工作，在此基础上如何进行法律普及，使之形成执法、司法、守法的全面协调将是紧随其后的重要工作。完成法律的普及，增强法制观念，达致相关部门、企业以及所在地群众自觉的遵守并维护法律权威的目的。国家相关的法律法规、相关政策只有被人民群众熟悉，政府的行为才能得到理解；人民群众也只有学习熟悉了法律法规，才会更好地运用法律维护自己的合法权利和正当利益；当群体性突发事件发生时群众才能更为理性的面对，不围观不起哄，为最终妥善处理此类事件奠定法律基础。

（二）推进依法行政，鼓励社会管理创新

1.保障信息传播的质量

构建政府信息反馈机制，充分挖掘《政府信息公开条例》制度资源，组织相关的专家学者继续对信息公开进行深入研究，为群体性突发事件的处置提供理论支撑。与此同时必须建立专业的群体性突发事件应急处理机构，信息收集员等各类专兼职人员。信息传播的质量直接受信息的来源与信息的传播渠道影响，只有权威的信息发布，畅通的信息渠道才能在第一时间使人民群众了解、知悉事件的真实进展；通过对舆论的正确引导，逐步达到消除群众误解，不给任何不法分子借机散步谣言的机会。

2.建立行之有效的问责机制

有奖有罚，奖罚分明才能激励一个团队高效地完成既定的任务，达到预设的目标。相关部门的领导尤其是部门的直接负责人在对群体性突发事件的先期调查中要广泛听取各方意见，形成处理意见后也要及时跟进；在后期处置中，根据事件的发展趋势，力求科学地做出判断。勤恳高效的工作值得赞赏，但是在处置群体性突发事件因工作失误等导致严重后果，也要承担相应的责任。

（三）广泛收集意见，建立健全风险评价机制

从今年发生的三起涉环境保护引发的群体性突发事件中可以看出在先期群众对项目所排放的污染物不是十分熟悉，经过网络的极大数量的转载后群众有所了解，进而当地居民开始表达自己的诉求。以宁波为例，区政府在第一次正面回应时没有考虑到受众的心理，群众关心的是污染物问题，政府的回复则是搬迁。诉求不能及时得到表达是突发事件的导火线，微小矛盾长期得不到解决，久积势必释放出危险的信号。社会的和谐稳定发展需要一定缓冲，在社会管理中增加柔性的政策与措施，依法行政不能是简单机械的执行法律，更要刚中有柔，循序渐进地推进社会管理创新。

在应对群体性突发事件时，建立健全社会风险评价机制，相关部门不仅在个案上进行风险评估，更要严格按照国务院的要求，凡是重大建设项目都要进行社会风险评估，使人民群众积怨得到宣泄，纠纷、矛盾得到化解，长此以往就可以抑制与消解可能出现的各种不稳定因素，使群体性事件在萌芽状态得到解决，从而减少经济损失，维护政府的良好形象。

（四）正确对待群众对美好生活的期待

人民群众对美好生活的期待，对优美的居住环境的期待是正常合理的要求，不能群众一有诉求就一概作为敏感事件来处置，人民日报在四川什邡事件发生后发表文章将群众与干部各自的角色做了清晰的定位。“发展是硬道理，稳定是硬任务。作为干部，必须全心全意为人民服务；作为群众，应该多向党委和政府提出建设性的意见和建议。”①刘建明：《对“四川什邡事件”的五点思考》，《人民日报》2012年7月4日。

经济的持续高速发展，做蛋糕的同时应更好地分好蛋糕，注重二次分配以及健全利益分配机制。从根本而言，各方利益如何协调，民生问题怎样解决，归根结底还是靠发展，没有发展，何谈更加公平的分配，没有发展形同画饼充饥没有实际意义，更谈不上人民群众安居乐业的稳定局势。“非常有必要认真研究三农问题，加快发展农村经济，减轻农民负担，增加农民收入；继续深化企业改革，提高经济效益，认真落实下岗职工的各项权益，为城乡居民特别是社会弱势群体奠定坚实的物质基础”。②王建：《社会转型时期“群体性突发事件”发生的原因及对策》，《长春市委党校学报》2001年第9期。