陶立明

（淮南师范学院 政法系，安徽 淮南 232038）

芍陂现名安丰塘，是我国古代著名水利工程，被誉为淮河流域“水利之冠”，历史上曾屡经兴废。作为我国最古老的大型水利灌溉工程之一，其在晚近时期的发展治理迎来了新的变化，最为显著的标志就是水利规约的形成与施行。这些水利规约是反映晚清至民国时期芍陂水利发展状况的重要文献，具有极高的水利价值和历史价值。本文不揣浅陋，拟在前人研究的基础上，对芍陂的水利规约进行梳理，以窥其在晚近的治理得失。

一、清末民国时期芍陂水利规约的形成及原因分析

明清时期，因芍陂屡受占垦问题的困扰，地方政府和环塘民众加大了对芍陂的治理力度和频度。尤其清代，对芍陂的管理在频率上要远远高于明代，据不完全统计，从李大升第一次修治芍陂到任兰生最后一次综合管理，在200余年间，对芍陂及其相关设施的维护、治理达到20余次，平均每10.3年芍陂便可得到一次修整治理，这种对芍陂的频繁管理反映了地方政府与社会在水利事业上的积极性，是清代地方社会在水利管理上日趋严格的体现。①李松：《从〈芍陂纪事〉看明清时期芍陂管理的得失》，《历史教学问题》2010年第2期。但芍陂的频繁治理也说明当时人们对于如何利用这一水利资源尚缺乏某种共识，尤其环塘民众对芍陂水利的使用、维护、治理更多的还是依靠官方来解决。这就迫切需要以某种规约的形式来促成对芍陂的共同治理。所以任兰生在治理芍陂的过程中深刻认识到：“陂既治矣，然仰此陂之利者数千余家，陂水畅旺，不知惜，陂水减少辄相争，其弊非中于因循，即害于凌竞，苟非明定章程，俾知遵守，而又得士绅之贤者相与提倡，而董率之陂，虽治不可深恃也。”②[清]夏尚忠：《芍陂纪事·序》(卷上)，寿县：安徽寿县档案馆藏,清光绪三年刊印。有鉴于此，他很快将夏尚忠的《芍陂纪事》“略加删节，并增入现在兴修事宜，付之于民，俾环陂而居者，家置一编，永远遵守”。同时新编“新议条约”16条，对芍陂管理作了具体规定，并有明确的奖惩制度，附在《芍陂纪事》书中 。任兰生的这一举措，使环塘民众对如何使用、保护芍陂水利资源有了明确的认识。与此同时，一些约束性制度在地方官府的积极倡导下，或镌刻于碑，立于陂侧；或刊书成册，发至环塘民众，使芍陂管理逐步进入到一个有章可循的时期。这对保护陂塘整个工程体系,避免人为损毁具有重大意义，是推动淮南地区农业生产发展的重要保证。

民国新立，时局动荡，芍陂管理组织仍循清代旧制。到民国10年（1921年），寿县部分地方士绅，向安徽省主席吕调元呈请开垦安丰塘，遭环塘民众反对，未遂。民国14年（1925年）安丰塘于农历五月十八日召开首次塘民大会，通过了机构设置、分段管理为主要内容的“表决案”。这是环塘民众对芍陂使用、维护、管理迈出的重要一步，在某种程度上，“表决案”的通过表明芍陂水利共同体的正式形成。民国20年6月（1931年），塘民大会审查通过《寿县芍陂塘水利规约》，并呈请官府备案，该规约“分组织管理、塘务管理、使水规则三部分”①安徽省水利志编撰委员会编：《安丰塘志》，合肥:黄山书社,1995年。。同时“筹备成立安丰塘水利公所,公所采用委员制，由塘民大会选举产生，办公地点设在孙公祠内”。“水利公所由执行委员12人，监察委员3人，书记兼会计1人，共16人组成。所有成员经塘民选举后，报寿县县政府备案委聘。水利公所把全塘分为南、北、中三段，每段设临时性办事处，由各段执行委员和监察委员督促塘长、门头就近管理。民国29年（1940年），废水利公所，由环塘绅士组成安丰塘塘工委员会，负责用水管理及岁修。”水利规约的制定和水利公所的筹建为芍陂的发展提供了制度保障和组织保障。

从上述可知，晚清至民国时期，芍陂水利规约形成的主要原因有以下几点：其一，芍陂的屡修屡废，使地方政府逐渐认识到，必须建立相应的水利规约才能保障芍陂水利资源的有效使用。例如道光年间，江善长、许廷华等在陂内占垦，民众立即上书地方政府要求严查，寿州知州许道筠等除集提江善长、许华廷等到案讯详外，还勒石永禁，对“已开种及未经开种荒地，一概不许栽插，如敢故违，不拘何项人等，许赴州禀究，保地徇隐，一并治罪，决不姑贷”。此后，州同宗能徵把“禁侵垦官地”列为“分州宗示”之一，刻碑立于塘侧，以遏制占垦行为的发生。这种“出示晓谕，永禁开垦，以保水利事”②《禁开垦芍陂碑记》，此碑现存安徽寿县孙公祠内。的政府作为，是推动芍陂水利规约形成的主要力量。

其二，无论晚清时期，还是民国时期，在芍陂水利的维护中，民间力量开始形成真正意义上的水利共同体，他们成为芍陂水利规约制定、执行的重要力量。例如，光绪年间的《新议条约》则明定全塘堤坝分作六个片段,每段“责成”两名以上董事“经管”。这些董事多由塘下绅士充任,其职责是监督执行各项塘规,如遇不遵规章者,该管董事可约同各董共同“议罚”,必要时“禀官差提究治”，有关塘务例会一年两次,春秋二季在孙公祠举行。③[清]夏尚忠：《芍陂纪事·附录新议条约》（卷下），寿县：安徽寿县档案馆藏,清光绪三年刊印。门头是根据芍陂所设闸门，各门按亩派夫,十夫之中轮拨一名,谓之“门头”,注册送官府备案,并“轮流滚作”。门头直接受塘长辖制,负担较为繁重的任务。凡遇工程,门头须协同塘长催夫上工,施工时,门头“执杵紧筑”,随时检验工程质量。没有工程的时候,“环塘安堵”,门头之职,则为“司启闭”及更换朽坏闸板、修培塌损堤坝等养护工作。倘玩忽职守造成损失,则须“赔办”。这种民间管理的体制的发展完善促进了芍陂水利资源的使用效率，对遏制侵塘占垦现象的蔓延，预防水事纠纷的发生起到了积极作用。

二、晚清至民国时期芍陂水利规约的内容及特点

1、芍陂水利规约的主要内容

从现有的芍陂碑刻资料和文献记载中来看，晚清至民国时期芍陂的水利规约内容丰富，大致可以分为四类：

（1）约束类规约：此类规约主要是对环塘民众侵害陂塘的行为进行规范，以维护陂塘的公共利益。如晚清任兰生主持修订的“新议条约”明确规定“禁牧放”。农户在堤上放牧,极易损坏堤坝。更有遇陡峻处取便铲削斜道,形成薄弱环节,一遇水狂波汹,往往冲成缺口,为害非轻。④[清]夏尚忠：《芍陂纪事·容川赘言》（卷下），寿县：安徽寿县档案馆藏,清光绪三年刊印。为此,特立“禁牧放”一款,规定“是后有在堤上牧放者,该管董事将牲畜扣留公所议罚”。⑤李瑞鹏：《古安丰塘管理制度钩沉下》，《治淮》1987年第6期。此外还有禁废弃，禁取鱼等条款，均是约束环塘农户行为的规定，其后由宗能徵建“寿州第一水利碑”，并撰“分州宗示”共列六条禁令：“一禁侵垦官地，一禁私启斗门，一禁窃伐芦柳，一禁私宰耕牛，一禁纵放猪羊，一禁罾网捕鱼。 ”⑥[清]洗斌：《重修安丰塘滚坝记》，此碑现存安徽寿县孙公祠内。

又如，1931年6月，塘民大会订立了《寿县芍陂塘水利规约》,并印制成册，发至环塘民户。该规约“分组织管理、塘务管理、使水规则三部分”。规定：1、塘内不许捕鱼、放牛、挑挖鱼池、牛尿池、私筑坞坑；2、塘中罾泊阻碍通源，斗门张鱹害公肥私，应随时查禁；3、牛群及其他牲畜践踏塘堤，应责成该牧户随时培垫；4、拦河筑坝，堵截水源，立即铲除；5、斗门涵窨及车沟向有定额，有私开车沟，私添涵门者，应掘去或填平；6、侵占公地，盗使堤土，应责令退还或培土。

（2）职责类规约：在芍陂的众多水利规约中，有许多涉及到管理人员职责的内容。例如，新议条约中有关董事职责的规定：“塘中有水时，各门上锁，钥匙交该管董事收存，开放时须约同知照”。“每年农暇时，各该管董事须看验宜修补处起伕修补，即塘堤一律整齐，亦不妨格外筑令坚厚，不得推诿。”并在护塘堤、专责成方面做了详细规定，明确环塘董事及相关护塘人员的职责。民国时期的《寿县芍陂塘水利规约》也明确规定：“培垫塘堤，堵塞破口，须兴大工者，由环塘按伕公派；斗门毁坏或冲破，由该门使水花户修理。”这些规定在制度层面规范了芍陂的塘务管理，明确了相关责任人的职权、责任和义务，具有很强的针对性和实用性，而且它是基于官府或塘民大会订立的，对于维护芍陂的水利秩序意义重大。

（3）水资源使用规则：

光绪五年（1879年），任兰生等主导订立《新议条约》，明确规定了“均沾溉”的原则，规定“无论水道远近，日车夜放，上流之田不得拦坝，夜间车水致误下流用水，违者议罚”；并规定“水足时,照章日车夜放,上下一律”；水不足时,则“尽上不尽下,犹为有济，上下不得并争”，同时通过“慎启闭，禁废弃、专责成”等手段，使灌溉用水逐步走向制度化，这样做既满足了环塘民众的用水需求，防止水事纠纷，又提高了用水效益。民国时期订立的《寿县芍陂塘水利规约》同样含有使水规则。由于当时的塘工委员会是民间组织，遇有地主豪绅抗命，往往导致使水规则成为一纸空文。

（4）计划书。民国以后，官方在治理芍陂的过程中，经过详细查勘和科学测量形成了许多芍陂工程的“计划书”，包括1933年的《疏浚芍陂塘淠源及修筑塘堤计划书》、1934年的 《寿县安丰塘引淠工程计划书》、1944年的 《安徽省寿县安丰塘灌溉工程计划书》、1946年的 《寿县安丰塘查勘报告书》等等。这些计划书或报告书实际上是在制度的层面对芍陂进行科学的规划，使芍陂治理有了科学勘测的基础，对芍陂水利建设起到了规范作用。

2、特点

其一，芍陂水利规约反映了芍陂水利共同体的利益诉求。

明清以来，随着自然环境、居民结构、人口数量和水利设施的改变，寿县地方社会出现了巨大变化，原先呈封闭态势的芍陂水利集团逐渐面临越来越严重的各种挑战，例如不断的侵塘占垦问题，对于芍陂的既得利益者来说，挑战不仅威胁到他们的实际利益，而且涉及要不要维护公利的问题。芍陂水利规约制定的主体是地方政府的行政长官或环塘民众代表，其关于芍陂工程的岁修、禁垦、清障、水资源使用等约定，既是地方社会对芍陂水资源利用达成的共识，也是明清以来芍陂水利共同体的利益诉求，这种诉求是建立在环塘民众对合理利用芍陂水资源基础上的，是为维护环塘民众共同的用水权益，是地方社会水利。环塘居民的共同利益，不仅表现为对芍陂水的共同利用，还表现为拥有得到广泛认同的公意和公利意识。

其二，芍陂水利规约的形成与“废陂为田”的威胁相始终。

芍陂水利规约的形成来自于明清以来芍陂被废为田的压力。这种压力促使芍陂环塘民众和地方政府不得不采取相应的应对措施，从跟本上解决芍陂存废的问题。明清两代，芍陂虽屡经修缮治理，但“至清朝末年，人稠地满，塘内淤积之地，皆垦为田，塘内洼地变成畜牧之所。”民国之后，这种占垦现象仍屡有反弹。例如，民国27年（1938年）众兴集附近的塘河两岸，被沿堤农户侵占为菜园，阻塞河道，导致河水由滚水坝向西漫溢，小河湾、鲁家湾、甘家桥等地数千家农田被淹。民国30年（1941年）众兴集南北居民侵占堤坡、堤顶为田，破坏堤型。夏秋大旱之际，“地方人士皇甫道明、鲁振声等，倡议放垦安丰塘。安徽省建设厅派技士与寿县县长至安丰塘实地查勘。旋由安徽省政府以建农字第4623号文，批准在塘南露滩处暂设小农场，种植耐水作物。”这种占垦行为，极大破坏了芍陂的生态系统，成为民国时期芍陂逐渐萎缩，丧失灌溉功能的重要原因。因此，地方长官和环塘民众为应对占垦的威胁，不断从制度层面上加以规范，出台相应的管理规约，确定岁修、日常管理原则，明确使水规则，完善管理组织，厘定管理职责。这些规约的施行往往是芍陂被废为田威胁下的产物，其内容主旨是确保芍陂水利灌溉的功用得以继续延续下去。

其三，芍陂水利规约是官方与民间集体智慧的结晶。

清末民国时期的芍陂水利规约是地方政府与民间集体智慧的产物。无论清末治理芍陂的任兰生，还是民国时期规划治理芍陂的地方政府，都为芍陂水利的延续做出了自己的贡献，他们为芍陂确立了岁修、维护、管理等一些重大的原则，使芍陂水利不断得到整修治理。与此同时，环塘民众积极参与芍陂水利建设，组成相关的管理机构如芍陂水利公所、环塘民众大会等，厘定芍陂管理的具体章程，采取分段负责的措施，共同维护芍陂的水资源使用。因此，环塘民众和地方有识之士也是芍陂水利规约的重要制定者和执行者。

三、清末民国时期芍陂治理中水利规约的历史局限性及历史启示

水利是农业的命脉。“兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。”①[清]宗能徵：光绪龙飞乙丑之春《寿州第一水利碑》，此碑现存安徽寿县孙公祠内。清末民国时期，有关芍陂的水利规约经历了一个从无到有，逐步完善的过程。这些水利规约在传统社会后期芍陂治理中扮演了重要角色。一方面这些水利规约，使环塘民众进一步形成了维护芍陂水利的共识，制止了对芍陂的非理性侵占，避免芍陂被废为田的尴尬局面，同时也规范了环塘民众的非理性用水行为，是维护芍陂水利工程的重要保障。但另一方面，我们也看到，芍陂的许多水利规约在实践当中仍有较大的局限性，例如，民国时期，安丰塘水资源为豪强所霸占，相关水利规约被束之高阁。当时环塘民众流传这样的民谣：“安丰塘下暗无天，地主豪绅狠又奸，用水他们使头份，单门弱户不摸边。摊粮派款干什么？吃喝嫖赌抽鸦片。要问他们啥货色？塘工委员臭老爷。”②新华社北京1月29日电 《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》。从这个民谣来看，当时的塘工委员会成员俨然成为了芍陂水利资源的垄断者，他们私开斗门，打坝截水，不择手段垄断水源，极大破坏了芍陂的水利规约，致使安丰塘日渐残破，“蓄水甚微，仅六七万亩受益”。③http://news.xinhuanet.com/politics/2011-01/29/c_121039106.htm。

可见，水利规约在施行中往往容易被地方豪强势力所左右，尤其是在地方政府统治力量弱化的时候，更是容易被摈弃，成为一纸空文。所以，政府强化对水利资源的掌控，是确保公共水利资源能够持续发挥效益的关键，此外，健全的法律法规制度和相应的管理组织机构，是确保公共水利资源不被私人垄断的重要保障。