刘青，刘艳彬，李嫣然，张瑾瑾，孙建勋，万志芳

（东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040）

黑龙江省林区森林管护的制度性困境及解决对策

刘青，刘艳彬，李嫣然，张瑾瑾，孙建勋，万志芳

（东北林业大学经济管理学院，哈尔滨 150040）

森林管护作为天然林工程建设的重要内容，对防止森林资源流失、改善造林质量、提高林业生产力具有关键性作用。目前，黑龙江省林区推行的是森林资源管护经营责任制，针对这一制度在实际执行过程中存在人均管护面积偏大、管护资金使用缺乏有效考核机制、林地资源对职工收入贡献不大、职工参与程度低等制度性困境，提出了相应地解决对策。

森林管护；制度性困境；解决对策

森林是陆地生态系统的主体，肩负着优化生态环境与促进经济发展的双重使命。我国林业的发展目标已由木材生产为核心向三大效益兼顾、生态优先转变。在这一背景下，如何加强森林资源的有效管护既是实现森林资源多效益的关键，也是林业管理者实践探索的主题。黑龙江省林区是我国最大的国有林区，是重要的生态屏障和森林资源战略储备基地，在我国林业发展中具有举足轻重的地位。因此如何建立一套与黑龙江省林区现实社会生产力水平相适应的森林资源管护和经营体制，实现林区资源、环境、经济、社会的可持续发展，便成为当前黑龙江省林区的主要任务。

本文采用实地调研的方法，选择清河林业局、绥棱林业局、萝北林业局、塔河林业局等9个林业局为样本，采用分层随机抽样的方法，以林区职工家庭为基本单位，开展问卷调查和部分人物访谈来获得数据。本次调查发放问卷380份，剔除缺失关键信息的问卷，回收有效问卷357份，有效回收率为93.9％。

1 黑龙江省森林管护的现状

1.1 森林管护的制度安排

目前，黑龙江省林区推行的是森林资源管护经营责任制，是借鉴农村联产承包责任制、总结管护森林多年经验的基础之上建立起来的，它以实施天然林保护工程为中心，以强化森林资源管理，落实管护经营责任制为内容，在切实培育保护森林资源的同时，综合开发利用林区资源，大力发展林区特色经济，在责、权、利明晰的基础上，激发广大职工培育保护森林资源，发展多种经营的积极性。森林资源管护经营责任制包括两方面内容，一是“管护”，即森林资源的保护和管理；二是“经营”，即国有森林资源的经营和非林木资源的经营，其中管护是目的,经营是保障,应用经营实现管护。

1.2 森林管护制度的实施情况

从2000年开始，森林管护经营责任制度在黑龙江省林区得到大力推广，基本确立了以职工家庭为主的森林资源承包管护制度。2004年，调查范围内的国有林业局中，黑龙江省有93％的林场实施了职工家庭管护承包制度，到2008年，这一比例达到了100％，可见，职工家庭经营已经成为黑龙江省森林资源管理的主要形式。这一制度实施以后，森林资源得到有效保护和培育，降低了林政案件、森林火灾、病虫害的发生率，野生动植物数量明显增多，乱砍滥伐现象逐年减少，实现了森林面积、总蓄积量和森林覆盖率“三增长”。如表1所示，从2000年到2011年，森林面积增加161万hm2，增加了8.39％，达到2 080万hm2；森林蓄积净增3亿m3，增加了21.13％，达到17.2亿m3；森林覆盖率提高了2.8个百分点，森林覆盖率达到了45.7％。结合图1可以看出，森林面积和森林蓄积量基本呈现累积性增长态势，森林覆盖率也逐年扩大，森林资源成功实现了由过度消耗向逐步增长转变。

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2 黑龙江省森林管护的制度性困境

在森林管护经营责任制的推进过程中，存在多重委托—代理关系，由于缺乏公开而有力的监督和约束，出现了一些“代理成本”和“代理问题”。此外，一些林业局、林场（所）受地域和资源条件等因素的制约，并没有把管护和经营进行科学的融合，因此这一制度在实施过程中出现了一些制度性问题，降低了管护森林的效率。

2.1 人均管护森林面积过大

调查数据显示，在承包管护林地的126户职工家庭中，平均每户家庭管护134.99 hm2的森林资源，人均管护面积为46.5 hm2，人均管护森林面积偏大，再加上有些管护地区山高路险，交通不便，无形中加大了管护难度，势必会存在管护不到位的隐患，各种管护要求和措施难以全面落实，难以有效保护森林资源。此外，有些林区由于青壮年劳动力大部分都外出打工，实际执行管护任务的大多是家里留守的老弱妇孺，面对如此大的管护面积，他们实在难以承担管护责任。究其原因，这主要是由于随着天然林保护工程营造林工作的持续推进，需要实施管护的森林面积逐年增多，但森林管护资金却没有增加，林业局不得不将逐年增加的管护面积分摊到原有的管护人员，加大了人均管护面积，加重了管护人员的负担，从客观上削弱了森林资源管护的效率。

2.2 管护资金的使用缺乏有效的考核机制

由于存在着多重委托——代理关系，而且缺乏完善的考核和监督体系，在管护过程中容易出现机会主义行为，造成代理成本虚增和管护效率低下。这主要体现在两方面，一是林业局管护资金的使用缺乏监督，由于制约措施不够，无论该林业局森林管护是否到位，管理质量是好是坏，管护资金都会发放到林业局，容易造成真正用于管护森林的开支比例偏小，甚至出现资金移用情况，使得部分森林管理质量不佳。另一方面是管护费的初衷没有实现，管护费的发放按照面积大小支付给承包职工，职工管与不管，管得好与管得不好都是一样，这种“一刀切”的方式极易在职工中产生恶性循环，即每户都不管，但都可以领管护费，致使管护费难以与承包职工的管护责任直接挂钩。资金使用过程中缺乏有效的监督和考核，降低了管护资金的使用效率。

2.3 林地资源对承包职工收入的贡献不大

在森林资源管护经营责任制度下，职工在不损害森林环境的前提下，可以适度利用林冠下部分资源从事多种经营，增加职工收入，这也是森林管护责任制的目标之一，从而调动职工管护森林的积极性，用经营促进管护。但通过调研发现，林区职工在经营过程中生产资金缺乏、市场信息滞后，多为初级生产、销售价格和利润偏低，职工风险意识薄弱、无法有效规避风险，这些问题和困难使得林地资源对承包职工收入的贡献不大，这一制度并没有促使职工把林区的资源优势为经济优势，促进林区群众致富。

如表2所示，林区职工利用承包林地发展林下采集、林下种植和林下养殖等经济活动，其收入占总收入的比例为8.30％，对职工生活并没有产生多大影响。在林地资源要比农地资源丰富得多的情况下，农业种植收入占总收入的比例为8.37％，和林业所占比例大致相等，这说明职工更倾向于从事农业生产活动而不是林下经济活动。因此管护森林的好坏和自身的经济效益并没有形成有机的联系，林区职工失去“管护”的主观积极性和动力。

2.4 林区职工参与度低

目前，黑龙江省对于森林资源的管护以政府命令为主，由上至下层层下达命令和指标，要求当地林业局和林场完成管护任务。在自上而下的决策与管理模式之下，林区职工并未被赋予参与决策和发挥监督作用的权力和途径，加上信息的公开程度不高，他们的参与意识与权利意识薄弱，参与制度实施过程的范围与规模都十分有限，导致职工保护和管理国有森林的责任心和自觉性下降，出现了“弱关注”和“弱行动”的行为特征，削弱了这一制度实施的管护效率。

如图2所示，职工对管护经营制度的关注与预期收益直接相联系,对该制度的参与和实际收益直接相联系。当职工觉得自己与这一制度有利益关联时，就会主动关注该制度的实施过程，并产生预期收益，但当地林业部门仍然习惯于强加给职工林业局的计划指标和任务，职工根本没有发言权，导致各种决定的形成很难切实反映职工的意志，职工便会觉得其实际收益并不能达到预期目的，出于理性的考虑，就会相应地减少对公共事务的时间投入，导致参与程度的下降。职工通过承包林地的实践再次验证这一制度并不能给自己带来多大收益，便会觉得森林管护承包经营责任制与自己的利益关联度很小，因此缺乏参与的动力和积极性。

3 黑龙江省森林管护的解决对策

3.1 增加管护投入，充实管护队伍

针对目前存在的人均管护面积偏大的问题，相关管理部门要适时调整相关政策，提高投资标准，增加对新造林面积管护资金的投入，确保天然林保护工程区内森林资源得到全面有效保护。一方面将天然林保护工程区内新增加的森林资源纳入管护范围，对管护对象采用动态管理的办法，确保“应管尽管”，并依据新增的管护面积增加管护经费和管护人员。另一方面，为了稳定管护队伍，保证管护人员的积极性，林业部门应该根据经济发展水平和物价涨幅状况，动态核定管护经费标准，定期提高管护人员的经济待遇，并适度增加基础设施建设和维修资金，增强管护信息反馈的时效性，形成全方位巩固森林管护成果的长效机制。

3.2 建立与效益挂钩的管护指标评价体系

到目前为止，黑龙江省国有林区尚未建立与效益挂钩的管护指标评价体系，职工管好管坏一个样，管护费用没有任何区别。这容易导致个人管护流于形式，甚至造成只顾个人利益而忽视国家利益的现象。因此，林业局要对管护责任区的森林保护、林木抚育、森林防火、病虫害防治等生产活动提出具体要求和标准，制定科学合理，具有可操作性的考核指标，主要考核评价指标应有：①更新造林成活率、造林保存率；②森林抚育合格率；③承包期内林木生长率；④火灾发生率、受害率、控制率；⑤破坏森林资源、侵蚀林地的林政案件下降率；⑥森林病虫害发生率、防治率、防治合格率。将指标完成情况与劳动报酬相挂钩，实行不同的奖惩措施，最大程度地调动职工管护森林资源的能动性与创造力，防止乱砍滥伐、盗伐、火灾、病虫害等危害森林的现象发生。

3.3 林业局发挥典型示范作用，引导职工开展林下经营

在具体发展林下多种经营时，林区职工必须要考虑：什么坡度，什么土壤，什么品种，适合什么样的多种经营。这是一个技术性问题，而林区职工的教育水平普遍较低，缺乏足够的科学技术来做出正确的选择。因此林业局必须加强引导，结合当地林业资源因地制宜地制定战略布局，选择合适的林下经济经营模式。必要时林业局要以身作则，率先开展林下经营活动，给广大职工以典型示范的带头作用，降低职工发展林下经济的风险，并保证林下经济政策的稳定性和延续性，提高经济收益的长期性和稳定性。针对职工家庭发展林下经营中存在的问题，林业局应①拓宽融资渠道，加大政府的资金扶持；②发展区域性龙头企业，实现一体化经营；③建立完善的社会化服务体系，降低经营风险。只有保证管护经营有可观的经济收入，才能刺激职工很好的保护和培育森林资源。

3.4 加强职工在森林管护中的参与

林区职工是国有森林管护的实施主体，他们掌握的乡土知识和技能可以为管护工作提供最贴合实际的经验，因此，要大力促进林区职工参与式管理在国有森林管护中的应用。具体说来，就要“自下而上”地推动和鼓励职工积极参与到国有森林管护的全过程，引导职工自觉主动地参与到国有森林管护中去承担不同的责任，并通过国有森林管护工作获得相应的效益。具体的实施步骤如下：①方法培训，即需要专家对林业局相关领导和干部进行“参与式调查方法培训”，让他们了解和基本掌握参与式方法；②意愿调查，即对林区基层职工进行实地调研，采用开放式的调查问卷职工访谈方式，了解职工参与森林管护的意愿，并听取职工对于管护方案的意见和建议；③参与决策，即管护方案、管护权利和义务等主要内容必须可以使职工广泛参与，保证职工利益优先，协调好管护和经营的关系，实现资源效益最大化；④参与监督，即林业局干部、林业技术人员与管护职工对管护效果、管护面积、成活率等指标进行共同检查验收，林业局要随时接待职工来访、接受职工监督。总而言之，参与式森林管护制度的建立，就是要时刻考虑职工的需求和利益，将职工的意见纳入管护经营决策当中，处处体现林区职工的利益。

[1]蒋敏元,耿玉德.森林资源管护经营责任制的理论思考与现实选择[J].林业经济,2001(2):46-49.

[2]Elimoen,Hansen.E,Hessenbuttel JF.A Mathermatical Study of a Two-Regional PopulationgrowthModel.Comptes Rendus Biologies,2004,327(11):977-982.

[3]杨清,耿玉德.国有森林资源委托代理制度初探[J].林业经济问题,2002(1):14-18.

[4]洪加凤,梅浩,戴前石.天然林保护工程中森林管护存在的问题及对策[J].中南林业调查规划,2011(4):15-17.

［责任编辑：路实］

更正

2012年第6期50页“中国林业统计调查体系分析”一文“于兴新”作者的单位“山河屯林业局，黑龙江五常150232”应为“铁力林业局，黑龙江伊春152500”。

特此更正。

Institutional Dilemma and Solution Countermeasure on Management and Protection System of Heilongjiang Province Forest Area

Liu Qing,Li Yan-ran,Liu Yan-bin ZhangJin-jin,Sun Jian-xun,Wan Zhi-fang
（College ofEconomics and Management,Northeast Forest University,Harbin 150040，China)

As an important part of the natural forest protection project,forest management and protection plays a key role in preventing the loss of forest resources,improving the quality of afforestation and forestry productivity.At present,forestry areas of Heilongjiang Province enforced responsibility system of forest resources management and protection,but this system have some institutional dilemma,such as per capita area of management and protection is too large,the lack of a effective assessment mechanism of funds,small contribution of forest-land resource to the income of workers and participation of staff is low.Then put forward the correspondingcountermeasures.

forest management and protection;institutional dilemma;solution countermeasure

F326.22

A

1673-5919（2013）02-0053-04

2013-02-25

东北林业大学大学生创新性实验项目（201210225124）

刘青（1991-），女，河北平山人，在读本科生。

万志芳（1963-），女，黑龙江省桦南人，教授，博士生导师，从事林业经济与政策方面的研究。