王森亮

（中国政法大学，北京 100088）

中外比较下的我国公民知情权保护进路

王森亮

（中国政法大学，北京 100088）

知情权是一项公民的基本人权，是一个国家宪政的必然要求，是现代法治发展不可缺少的一项公民基本权利，我国在知情权保护方面的相关法律法规还不够完备，公权力机关侵犯、漠视公民知情权的事件时有发生。英国和美国知情权保护的相关制度有许多值得我国借鉴的方面，本文通过分析我国知情权保护的现状，提出一些完善我国公民知情权保障的具体建议，以求我国公民知情权得到有效保护。

公民知情权；政府信息；公开；保障

所谓知情权“the right to know”，台湾将其译为“知的权利”或“知讯权”，我国学者认为，广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利；狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利[1]。本文所指的公民知情权是指作为国家的公民，知悉和获取国家方针政策、政府信息以及和公民自身利益密切相关的重大事件信息的权利。公民的知情权是一项基本人权，也是现代民主制度建立的基础权利之一。

1945年，美国编辑肯特库泊在其一次公开演讲中首次提出“公民知情权”这一概念。[2]1966年美国通过了“情报自由法”,历史上第一次赋予美国公民取得政府档案和文件的法定权利。随着社会的发展“知情权运动”在世界各地兴起，[3]现已有50多个国家将知情权列为公民最基本的权利之一，并在法律中明文规定，越来越多的人意识到知情权在公民基本权利中的重要性。公民要充分的行使自己的知情权，及时了解国家已经发生的或即将发生的事，才能更好地合理安排自己生活，最大程度的保护自身权益。

一、案例中的公民知情权

1971年，纽约时报得到尼克松政府对越南加强军事活动的一份机密文件，这份文件即五角大楼文件。随后，纽约时报依据这份文件进行一系列跟踪报导，尼克松要求行政机关迫使纽约时报暂停出版五角大楼文件，于是美国司法部部长米切尔立刻联系纽约时报，要求其停止刊登这些报导。随后，尼克松政府又得到法庭对纽约时报的临时禁止令。政府对其行为的解释是：美国政府是国家安全利益的唯一代表，因此应该得到法庭的指令以实现这一目的。纽约时报不服，向美国联邦最高法院起诉，起诉的依据是美国政府的这种做法违反了美国宪法第一修正案有关言论和出版自由的规定，最终美国联邦最高法院以大法官全体一致决议形式作出判决，纽约时报可以在不经过政府检查的情况下合法地出版当时是机密的美国政府文件，这是宪法赋予公民的权利，美国政府败诉。

笔者认为政府的真正动机并非是保护国家安全，而是对出版内容进行的政治审查，政府的这种做法显然侵犯了公民的知情权。政府要求对纽约时报的报导实行事先限制的理由不充分，虽然国家正处于战争时期，而且纽约时报公开的材料属于机密文件，但不能因为有这些特殊时期的特别因素，就可以授权政府违反美国法律以及宪法第一修正案，就可以允许政府侵犯公民的言论自由，这种政府的事先限制行为没有法律依据。如果有人滥用了宪法第一修正案赋予的权利，可以在事后对其进行处罚，但是政府无权事先进行政治干预。本案十分典型地体现出保护公民知情权的重要性。

在美国宪政史上，罗斯福、肯尼迪和约翰逊总统都曾严重地滥用过权力，未被揭露的原因是他们利用政治手段非法掩盖或阻止新闻媒体的传播。这些侵犯公民知情权的事件屡见不鲜，只有在媒体揭露后才被称作“门”事件。可是，随着宪政体制的完善以及国会和媒体权力意识的提高，在强调分权与制衡的宪政体制下，公权力机关滥用权力、违法乱纪的行为一定会引发更多类似水门事件的政治危机，想利用政治手段干预公民行使知情权越来越难。美国自立宪建国以来先后经历过南北战争、两次世界大战、30年代经济大萧条、朝鲜战争、越南战争和水门事件等重大危机，但至今从未出现过独裁政府和专制暴政，这与注重新闻自由的宪政体制和依法保护公民的知情权有很大关系。

二、英美公民知情权保护制度

(一)美国的知情权保护制度

美国是目前世界上对公民知情权保障最有力的国家。美国公民的知情权得到了国家法律的确认并不断强化，并由多部法律交相呼应保障公民的知情权，现在已经形成包括政府信息公开制度、政府会议公开制度、立法公开制度和司法公开制度等各项制度在内的知情权保障制度。

美国的知情权保护制度有以下特点：

第一，通过国家根本大法《宪法》第一修正案规定，国会不得指定故意剥夺言论自由与出版自由的法律。虽然不是直接明确把保护公民的知情权写入宪法，但是通过上文分析的案例可以知道，此立法间接保护了公民知悉政府信息的权利。

第二,美国对公民知情权的保护通过多部法律协调匹配共同构成，其中主要由1966年制定的《信息公开法》，1976年通过的《阳光下的政府法》，1972年的《联邦和咨询委员会法》。以上都是美国政府通过最为基础性的立法来保障信息公开制度，从上述美国的立法信息可知：1.其知情权保护的覆盖面非常广，本国和外国公民、公司以及外国和国内的政府机关都可以提出申请。2.美国政府信息公开的方式包括行政机关的自动公开和依申请的公开。3.美国政府建立了政府公告制度和公民申请告知和咨询制度。[4]

第三,根据公众的需要，结合时代背景不断完善政府的信息公开法律制度，如美国的《信息公开法》就先后经历了四次修改。

第四,其他相关法律的配合补充作用，如通过“情报自由法”和“隐私法”的相互协调，规范与平衡信息公开和保守国家秘密之间的关系，以及信息公开和保护个人隐私之间的关系。[5]

第五，美国的《信息公开法》中关于政府信息公开的救济制度做了严谨而全面的程序设计，如果政府机关拒绝信息公开申请,申请人可以通过行政复议和司法审查寻求救济。以上措施都有效地保障了政府信息公开的实施和公民知情权的实现。

(二)英国的知情权保护制度

英国历史上长期奉行秘密主义，虽然有最悠久的宪政历史，但其深厚的保密文化传统使得英国公民的知情权难以实现。经过英国公民长期的维权斗争，英国政府被迫制定《信息自由法》(Freedom of Information Act 2000)来对政府信息公开制度进行规定，该法于2000年由英国议会通过，2001年开始实施。这标志着即使是有如此深厚保密文化传统的国家也确立了自己的政府信息公开制度，英国公众终于享有了真正意义上的知情权。该法具体规定了其适用范围、免于公开的信息、对历史数据公开的规定、对信息自由法的救济措施以及强制实施、信息自由的相关行政规定等。

英国知情权保护制度有以下特点:

第一,任何人有权提出获取政府信息的申请,申请人没有责任回答为什么要得到此项政府信息，并有权得到该政府机关是否掌握该信息的书面答复。该法同时规定了政府机关在政府信息公开中的作用与责任，应主动公开的事项和方式。如果政府不公开此信息，需要对申请人作出不开放信息的相关解释。

第二,英国建立了较为完整的政府信息公开制度，在遵从公共利益原则的前提下,信息公开法详细列举了可以不予公开的信息,这样既可以保护国家秘密的安全和公民隐私的安全，又可以很好的保护公民的知情权[4]。

第三,无救济则无权利，英国信息公开的法律救济机制比较完善，采用“穷尽内部行政救济原则”。英国信息公开的救济制度采用从行政到司法的司法化程序渐进结构。[6]英国政府规定了三种救济途径：1.信息专员制度,信息专员负责监督信息公开法的实施,并推动公共机关履行信息公开法；[7]2.信息裁判所，信息裁判所可以对公共机关负责人为拒绝信息公开所作的说明等进行裁决。3.法院的司法救济，赋予法院对信息公开案件以管辖权，给予被侵犯信息公开的受害人以司法救济。三种救济途径有效保障了公民知情权的实现。

三、我国公民知情权保护的现状

与英国长久以来的保密文化传统相似，我国曾长期受到儒家思想的影响，封建思想的禁锢，官本位意识强烈，一直以来我国被官本位、国家本位、权利本位的思想禁锢着，一项法律的制定及修改，首先会想到的是国家的利益，其次才是人民的利益。公民法治意识薄弱，维权意识不强，导致公民不知道自己拥有的基本权利，即使知道自己有知情权也未必敢去行使。与大多数国家一样我国政府的信息公开制度也存在一些问题，我国关于知情权保护的法律法规还不够完备，我们没有针对公民知情权保护的专门立法，即使公民知情权在一些法律中有零散分布，也大多是间接的模糊规定，公权力机关侵犯、漠视公民知情权的事件时有发生，这些问题都影响着我国公民知情权的行使。

（一）公民知情权没有在《宪法》中明文规定

目前我国公民知情权在宪法的依据需要通过人民主权原则、言论自由等相关权利推定才能得出，公民知情权还没有在《宪法》中明文规定，公民知情权只是在一些法律法规中有零星规定。而在普通的法律规则中确定这一公民的基本权利，本身就意味着法的普遍适用性差。

（二）公民保护知情权意识淡薄

长久以来受到中国古代封建传统思想的禁锢，普遍认为老百姓应该奉行的同公权力机关的相处之道是“多一事不如少一事”，应该守本分，往往只知道努力完成自己的义务，不知道合法主张自己的权利，维权意识淡薄，即使知道自己的知情权被侵犯，往往选择对现实妥协。

（三）政府信息公开存在的问题

1.公开范围不明确。许多涉及公众利益的规范性文件没有向公众以及利益相关人公开，由于缺乏对保密文件以外的政府信息是否公开的相关规定，使得一些非保密文件也没有对公众开放，一些政府人员甚至认为把本不属于秘密事项的信息范围扩大，使得公开范围没有明确界定，直接导致政府部门规避那些对公众很有价值对自己却不利的信息。

2.没有建立完善的信息公开机制。2011年我国发生“7.23”特别重大铁路交通事故，D301次动车组与D3115次动车组发生追尾事故，后车四节车厢从高架桥上坠下。这次事故造成40人死亡，约200人受伤。香港媒体猛追事故原因，痛斥失职官员，内地媒体却受宣传管制部门的压力，把许多记者从前方召回，媒体被要求宣传救助伤员的好人好事，而不是向铁道部问责。发生这样的事件就是由于我国目前还没有建立完善的政府信息公开机制；政府公共信息公开的方式渠道少；一些公权力机关设置障碍干预媒体公开信息等。一些地方政府把政府信息公开当成了简单的有选择性的信息发布，没有注意到公众参与，流于形式[8]。

3.政府信息公开机构不健全。我国专业性从事国家信息服务的人员数量明显不足，专业性从事国家政府信息公开的机构结构不合理，其主要工作是搜集和处理信息，并且大多是与经济相关的数据，对于社会信息，政治信息的搜集较少。官方媒体处于各种压力之下被迫片面地报道信息，大众媒体言论自由的权利受到种种因素的限制。

4.政府信息公开相关的救济渠道不畅通。我国现有的保护公民知情权的专门性法律只有《政府信息公开条例》，而该条例中也没有明确规定公民的知情权，也没有制定对政府部门的监督和考核办法，政府官员消极履行职责也不会受到追究，立法的救济过于笼统，目前公民知情权受到侵犯仅能提起行政复议或行政诉讼，公民在申诉和申请复议无法解决问题时向法院申请，法院甚至可以不予立案。

五、完善我国知情权保护制度的建议

(一)公民的知情权应当入宪，以完善我国人权保障体系

将知情权置于宪法的保障范围之内，转变为一项明示的宪法性基本权利，使其拥有独立的宪法地位，避免受到公权力的任意干涉。因为大多数国家中宪法都是国家的根本大法，任何与宪法抵触的法律、部门规章、行政规定都将被判无效。所以将知情权作为基本人权入宪,是对公民知情权的最高保护，同时与国际人权立法接轨。我国现行的宪法体系要求公民的知情权写入宪法，这是完善我国宪法的必然趋势，也是从根本上保护公民的知情权的必然要求。

（二）加强相关的救济保障机制

从上文我们可以知道，英国政府规定的三种救济途径和美国政府的积极程序设计，是切实保障公民知情权，维护宪法和法律权威的根本保障。拥有完备、科学、合理的救济保障机制十分重要，要加强建立与已有《政府信息公开条例》相配套的实体以及程序上的立法。因为条例并不是法律，应该将政府信息公开具体化，制定《政府信息公开法》及其程序法，规定政府信息公开的程序，规定信息公开的救济措施，建立统一完整的政府信息公开法律体系。

（三）明确细化政府职责

明确信息公开的义务主体，明确政府信息公开的内容范围，明确规定政府公开信息的义务，以及拒不公开或不能及时公开本应该公开的政府信息应承担的相应法律责任及处罚。建立并完善政府公告制度，拓宽公告渠道，加强新闻媒体在政府信息公告中的作用，使公民可以平等地行使知情权，普及公民申请告知与咨询制度，把法定的公民知情权转变为现实易操作的具体权利，为公民实际享有的知情权创造条件。加强引导公众参与，政府信息公开的最终目的是让国家的主人掌握充分的信息，参与国家决策，而不是把主人的这些权利让与公仆去执行。

（四）完善公民知情权的相关法律制度

目前针对公民知情权保护的专门性法律制度仅仅是条例，为了真正意义上保障公民的知情权，需要完整的法律制度体系。但积极保障公民的知情权并不是无限制的获取国家信息，新《保密法》已于2010 年10月l日施行，该法在处理好知情权与保守国家秘密、知情权与保护个人隐私的关系上有不少贡献，因为公共信息涉及面非常广，其中涉及到国家安全，军事战略部署，重要政府机密，公民个人隐私，如果被不恰当的传播，将造成巨大的灾难性损失和无法挽回的后果。但新《保密法》也有不足之处，例如对商业机密的范围没有明确规定，21世纪世界经济发展很快，相关立法要与时俱进不断完善，才能合理化解保护国家秘密与政府信息公开间的矛盾，避免政府信息公开不当造成损失；或政府信息公开限制过重，无法实现公民的知情权。

数据保护法是政府信息公开法律制度建设必备的一部分,各国在个人信息保护相关的立法中，数据保护法有着重要作用，既确保国家数据信息安全，又利于数据信息资源合理利用。我国应加快数据保护法的立法工作,保护个人隐私,促进个人信息的流动[9]。

我国还没有保护个人隐私的相关法律，为了调整好知情权与保护个人隐私的关系，一部《隐私权法》就显的尤为重要，国家机关在社会飞速发展的今天职能日渐扩大，行使国家职能的同时获取了大量个人信息资料，公民合理的隐私权如履薄冰，如果缺乏相关法律指引其信息的公开，公民合法权益势必遭到侵害，保障公民的知情权、追求信息公开最大化，不能以侵犯他人隐私为代价。

结语

政府应当是透明政府[10]，消除公民与政府间的信息不对称，实现政府行为的公开透明，是世界各国公共行政管理发展的必然趋势，目前我国处于社会主义法治建设的攻坚期，要想建设服务性政府，引导公众积极参与国家决策，那么保障公众应有的对政府信息的知情权就势在必行，这对于我国政府建设透明化，防止腐败，提高政府办事效率都有巨大的积极作用[11]。全面推进公民知情权的法治保障将会成为我国社会主义民主法制建设的重要一笔。

[1]宋小卫.略论我国公民的知情权[J].法律科学，1994，（5）.

[2]谢鹏程.公民的基本权利仁[M].北京:中国社会科学出版社, 1999.263.

[3]高景芳.宪法视野中的公民知情权[J].当代法学,2003，(1):8.

[4]陈娟.英美知情权保护制度对我国的借鉴[J].山西省政法管理干部学院学报,2007，（2）.

[5]周汉华.美国政府信息公开制度[J].环球法律评论,2002(秋季号).

[6]齐爱民.电子化政府背景下的政府信息公开法[M].武汉:武汉大学出版社,2004.

[7]周汉华.外国政府信息公开制度比较[M].北京:中国法制出版社,2003.

[8]曾湘琼.公民知情权与政府信息公开探讨[J].党政教学,2012，(2).

[9]张明杰.信息民主的保障-政府信息公开制度[J].世界环境, 2005,(5).

[10]洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳,瞿菊龙译.北京:商务印书馆, 1964.

[11]宋国君，张翕.环境信息公开与公众参与政策探析[J].湖南财经学院学报，2011，（4）.

Discussion on the Protection of Citizens'Right To Know

WANG Sen-Liang
(China University of Politics and Law,Beijing,100088)

The right to know is a basic human right of citizens,it is a state constitutional requirement of development of modern law system,and also an indispensable basic civil right in our country.However,the relevant laws and regulations about the right to know are not complete.The government often ignores and violates this basic right of our citizens.The protection system of Britain and the United States about the right to know has many superiorities that we can learn from.This article is focused on the current situation of China’s protection about the citizens’right to know and trying to give some specific suggestions for perfecting China's law system of citizen's right to know,is in order to make the relative law system better.

Citizens'right to know;government information;open;protection

D621.5

A

2095-1140（2013）01-0117-04

（责任编辑：左小绚）

2012-10-30

王森亮（1987-），男，山西太原人，中国政法大学比较法学研究院硕士研究生，主要从事中美比较法学研究。