邵 焕

（江西财经大学 法学院，江西 南昌 330013）

行政收费是指行政主体在其职权范围内依据法律、法规的规定，以国家的名义向行政相对人强制性地收取除税收以外的货币形式的财产。对此，学界从“准公共物品”、“特别支出补偿”、“弥补财政收入不足”、“国有资产产权界定”、“公平与效率价值”等角度出发，以行政收费自身价值正当性为逻辑起点，对行政收费基础理论进行了不尽相同的“本质”分析，论证了行政收费的客观基础和合理空间。但行政收费建立在收费的自身价值正当性和外部环境适应性之上，本质分析仅关注收费的自身价值正当性，对收费的外部环境适应性并不关心；同时，在行政收费内部各要素之间存在着直接或间接的控制作用，而本质分析方法却忽略了这些要素之间的相互作用。针对上述局限以及地方行政收费的现实特点，本文以法律控制论为视角，建议将系统控制的方法引入地方行政收费，并赋予其法律控制“机制”的意义，以此来发现地方行政收费中的问题并寻求解决之道。

一、现有行政收费基础理论及其局限

（一）现有行政收费基础理论及特点

现有行政收费基础理论“本质”分析的逻辑起点源于收费的自身价值正当性，即以行政收费的内在客观基础为分析依据，着重探究其存在的目的。本质分析有以下几种：第一种是“弥补财政不足”理论。我国台湾学者陈清秀认为，“规费乃是为满足国家或地方自治团体的财政需要，而以高权的方式，加以课征之金钱给付。”[1]该理论认为，行政收费具有弥补政府财政不足的功能，其目的是为了满足国家或地方的财政需要。第二种是“准公共物品分配效率最大化”理论。公共物品是经济学的一个概念，其又有纯公共物品和准公共物品之分。准公共物品是针对社会部分人的满足和增进部分人的利益，因此，政府以收费的方式提供准公共物品。[2]第三种是“行政特别支出补偿”理论。该理论认为，行政收费是一种受益负担。从理论上讲，行政收费之所以存在，最根本的理由在于：特别支出由特别收入来满足。由于政府的特别活动是针对个别人的满足和增进个别人的利益，因此，应该根据收益大小和成本，由特定的受益者承担特别活动引起的特别支出。[3]第四种是“国有资产产权界定”理论。该理论认为，自然资源和公共资源是有限的，不可能无限度地向所有人敞开供应，同时，为了提高公共资源的使用效率，对特别使用者收取一定的费用是合理的。[4]第五种是“公平与效率价值”理论。该理论认为，一方面，行政主体为特定相对人受益而支出的成本由特定受益人支付，使全体社会成员之间平等地享有行政服务所带来的权利与利益，体现了行政法的公平原则；另一方面，行政收费增进了行政权为公民权益的服务功能，提高了自然资源和公共设施的使用效率，体现了行政法的效率原则。[5]

现有行政收费理论的本质分析，阐释了行政收费的客观基础，明确了行政收费的根本目的，这对于行政收费规制有着重要指导意义。第一，收费的范围和标准得到界定。例如，根据“公平和效率”理论，行政收费范围的划分以行政支出成本和提高资源使用效率为标准，行政收费包括成本性行政收费和效率性行政收费。这明确界定了行政收费的设定空间，除此之外不得设定行政收费。第二，收费对象得以确定。例如，根据“行政特别支出补偿”理论，由特定的受益者承担特别活动引起的特别支出，即谁受益谁支付，行政收费的对象只能指向特定的受益相对人。行政收费虽然剥夺了受益公民的一部分财产权，但在另一方面却保护了未受特别利益的公民的财产权，收费相对人若无受益便无需付费，可以此理由来抵抗行政机关的乱收费行为，可见，收费对象本身同时蕴含着监督行政权的功能。[6]

（二）现有行政收费理论的局限性

现有行政收费理论本质分析虽然揭示了行政收费的客观基础和正当空间，却没有对行政收费如何才能理性运行给出答案。第一，理论正当不等于现实正义。行政收费理论分析因其研究取向的多样性和内容的丰富性，尚难形成统一，但大致可归属于法律认识论和方法论两个范畴。作为一种认识论，行政收费的研究自有其学术兴趣和意义；但作为一种方法论，需要为法律决策者提供的是一种关于法律决策的理论，否则，理论将与实践脱节而成为“两张皮”。总之，对地方行政收费只停留于理论分析，而没有给出现实决策是徒劳的。第二，范围明确不等于设定主体确定。现有行政收费理论对行政收费的主体、范围、标准和对象给出了界定，但是对行政收费项目设定主体的论述却是自成一体、各自为战。例如，仅对于地方政府规章能否设定地方行政收费问题，就存在着“肯定说”与“否定说”两种截然不同的看法。持“肯定说”的刘莘教授认为，可以给予规章创设行政收费的权力，但是应将其权力限定在创设一定数额的行政收费之内[7]；而持“否定说”的应松年教授则认为，收费是影响公民财产权的大事，应与税法一样，只能由全国人民代表大会及其常委会设定。法规、规章可以具体化，但不得改变条件或超越幅度。[8]关保英教授认为，设定税收或其他方式的行政征收应由全国人民代表大会通过立法的方式决定。[9]针对这些不同的争论，现行行政收费理论囿于各自的特殊视角，缺乏全面系统的考察，对收费设定主体的认定有些无能为力。第三，忽略对收费外部环境的考察。行政收费建立在收费自身价值正当性和收费外部环境适应性之上，现行行政收费理论本质分析的逻辑起点是收费的自身正当性，收费外部环境适应性是本质分析形式无法解决的，这也是现有行政收费理论的一个重大缺陷。

二、地方行政收费问题的解决

法律控制论的运用，发现了地方行政收费中的复杂问题。同时，法律控制论对于构建适合的地方行政收费制度和对现实收费过程进行法律规范也有着重要的理论和现实意义。

（一）地方代议机关专门行使地方行政收费设定权

行政收费在现代法治国家中普遍存在，是非税收收入的重要组成部分，尽管收费标准、范围、项目等各不相同，但法治发达国家对行政收费的规制在本质上是一致的：以代议机关立法约束行政收费权。考量发达国家的地方行政收费制度，对我国地方行政收费失控的治理有着重要意义。以美国为例，美国是联邦制国家，其对地方实行自治制度，地方行政收费权完全由代议机关（州议会）把控，美国各州政府对企业注册登记和核发证照收费，要经过州立法机构——州议会的授权或者批准，具体标准由各州政府负责企业注册的主管部门根据本州实际情况提出，最后报州议会批准。[10]行政收费的设定最终都要经议会批准，实现了以立法权制约行政收费权的宗旨。

西方法治国家对于地方行政收费的规制有如下特点：（1）直接以本地区代议（议会）机关立法设立行政收费权，如澳大利亚、德国。以代议机关立法确认行政收费权，最大程度地保证了行政收费施控主体的民主性和正当性，充分尊重和保障了公民的财产权。（2）代议（议会）机关授权设立行政收费，如美国。但是代表民意的州议会在收费立法的制定和出台中“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论”，实现了代议机构“以权力制约权力”的天职。[11]（3）地方政府只有行政收费的执行权而没有设定权，地方政府可以根据本地实际情况提出行政收费项目的申请或者草案，由代议（议会）机关审议通过，再由地方政府根据通过的法律、法规具体执行，完全实现了行政收费设定权与执行权的分离。

地方代议机关作为施控主体，完全适应系统内部的功能要求。首先，代议机关的监督性质得到了充分的发挥。在系统内部由代议机关立法，严格限制了行政收费权的滥用，保持了各要素之间的平衡制约。其次，代议机关立法更容易被受控者接受。代议机关立法是人民意志的体现，受控者更愿意认知并内心确认。最后，代议机关的正当性深入人心。正是基于对代议机关的信任，施控者和受控者的良好互动才有了深厚的基础，两者的相互协调、适应成为系统内部功能发挥的重要力量。所以，地方代议机关专门行使行政收费设定权，确保了施控主体的正当性，是地方行政收费回归理性轨道的首要条件。

（二）实现行政收费信息公开

基于对个人基本权利的尊重和保护，受控者在行政收费法律关系中具有主体性法律地位，受控者的信息知情权应该得到必要的保障。行政收费信息的公开，是施控者和受控者互相沟通的一种重要形式，是受控者认可行政收费行为的关键因素。行政收费信息的公开应该包括：（1）行政收费依据的公开。行政收费依据的公开主要包括两个层次的要求：第一，行政收费立法活动的公开。在行政收费项目正式设定前应予以公布，允许受控者（相对人）提出异议，必要时举行立法听证会，接受受控者的询问、质疑。第二，行政收费法律、法规一律予以公开。正式形式的公告便宜公众查阅，有助于受控者预测行政收费权的运作，经济地按排自己的活动。例如，《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”（2）收费执行行为的公开。行政收费执行行为的公开应该符合三个要求：第一，收费执行行为标准、条件的公开。对于涉及受控者权益的行政收费行为，不但应公开法律、法规等相关依据，还要公开具体的执行标准和条件，让受控者知晓具体细节。第二，收费执行程序、手续的公开。行政机关实施具体的行政收费行为，其执行程序、步骤应事先予以公告，以便受控者了解相关内容。第三，对于涉及受控者重大利益的收费行为，应该采取听证会等公开形式进行，允许旁听乃至新闻采访、报道。（3）新闻媒体的依法介入。新闻媒体的依法介入是指，各种新闻媒体在遵守法律的前提下，依据客观事实对行政收费行为的各项活动进行全程的报道、介绍和评论等。另外，对于行政收费执法人员的具体执法行为，新闻媒体也应该在真实、准确的前提下进行公开报道。事实证明，新闻媒体的采访、报道是保障受控者权益，防止行政收费执法人员滥用权力的有效力量。新闻媒体的依法介入既有利于受控者对施控信息的全面了解，也实现了对行政收费行为的舆论监督。

（三）保障受控者行政收费参与权

通过法律对行政收费行为进行控制是一种具有反馈调节机制的动态控制过程，当法律信息被受控者接收后，信息反馈回路的畅通便成为地方行政收费系统动态平衡的关键，而受控者反馈信息的传达，可通过受控者的行政收费参与予以实现。受控者行政收费参与权主要包括：

1.行政收费立法中的参与权

当行政收费的法律信息传递到受控者后，会引起受控者一方的变化，反过来，受控者反馈信息的传达也会对行政收费立法产生影响，因此，法律法规也必须作出相应的废、改、立，以消除目标差。受控者在行政立法中的参与权主要包括三个方面：第一，行政收费“立”法中的参与权。行政收费立法制定前，应当广泛征求和充分听取受控者的意见，认真考虑受控者的利益诉求。第二，行政收费“改”法中的参与权。地方行政收费的环境复杂多变，一味追求收费法律法规的稳定是不可能的，因此，合时宜地改进收费法律法规符合立法的实质正当。确保受控者的参与权，可以使法律的改进适应具体环境的变化。第三，行政收费“废”法中的参与权。不合理的行政收费项目应该及时废除，这就需要积极地听取受控者的意见，受控者意见的表达对具体法律法规的废止有重要参考意义。

2.行政收费执法中的参与权

在行政收费权行使的实践过程中，受控者往往会受到更加直接具体的权益损害，此时，行政收费执法中的参与权就成为保护受控者权益的一个重要手段。行政收费执法中的参与权包括：第一，被告知的权利。即行政收费机关必须在合理的期限内，充分告知受控者与其利益相关的信息。第二，陈述抗辩权。即行政收费相对人在行政收费行为过程中，有就案件的事实进行陈述的权利和依据法律法规进行反驳、辩解的权利。第三，请求权。即行政相对人为维护自身的财产利益，有请求行政机关作为或不作为一定行为的权利，如听证请求权、回避请求权和卷宗阅览请求权等。第四，程序请求权。即行政相对人在参与行政收费行为的过程中，有权拒绝服从违反法定程序而作出的收费决定。例如，我国《行政处罚法》第49条就规定：“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。”

3.行政收费救济中的参与权

受控者不服行政机关的行政收费行为，可以通过采取一系列的法律救济手段来保障自身的合法权益。行政收费救济中的参与权主要包括行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政补偿等救济请求权。笔者认为，一定限度的司法审查权是最为重要的保障。此处，一定限度的司法审查权是指，法院有权审查收费立法的性质，但不能审查收费立法的内容。当具体行政收费行为所依据的是行政收费法律、法规时，法院应该适用，不得审查其内容的正当与否；当具体行政收费行为所依据的是非法律法规的规范性文件时①这些非法律法规的规范性文件包括两种：一种是违反法律法规自主创设行政收费项目的规范性文件；另一种是细化法律法规的执行性规范文件。，法院有权审查它的内容正当与否，甚至宣布其失效。这样既可以避免法院越权干涉行政收费立法而引起立法机关与司法机关的冲突，又可以有效控制收费立法的随意性，去除不适当的行政收费立法。一定限度的司法审查权的适用协调了立法、行政与司法权力之间的冲突，同时，受控者通过救济的权积极进行诉讼参与，实现了信息的反馈，间接达到了对收费立法和执法的制约。

[1]陈清秀.税法总论[M].台北:台湾翰籚图书出版有限公司,2001:72.

[2]汪洋.收费管理概论[M].北京:中国物价出版社,2002:354.

[3]应松年.行政法学新论（第一版）[M].北京:中国方正出版社,1998:325.

[4]肖子策.论行政收费[J].中央政法管理干部学院学报,1999(4):23.

[5]胡建淼,江利红.行政法学[M].北京:中国人民大学出版社,2009:170.

[6]肖子策.论行政收费[J].中央政法管理干部学院学报,1999(4):22.

[7]刘莘.论行政收费的设定和监督[J].政法论坛,2000(2).

[8]应松年.行政法学新论（第二版）[M].北京:中国方正出版社,1999:333.

[9]关保英.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国政法大学出版社,2004:375-376.

[10]马晓河.我国农村税费改革研究[M].北京:中国计划出版社,2002:144.

[11][美]威尔逊.国会政体[M].熊希龄,吕德本译.北京:商务印书馆,1986:167.