李 越

（中国人民公安大学，北京 100038）

随着公安机关信息化建设的快速发展和相关警务系统平台的深度应用，对于重大事件的研判预警成为公安机关特别是公安情报部门的重要工作，充分显示出公安情报工作“警之于先、察之于前”的特点。在预警机制建设稳步推进的同时，正确认识和衡量公安情报预警的效果，提出科学的公安情报预警效果途径是十分必要的。

一、公安情报预警有效性的含义

在一般意义上，预警包括两层意思，即预测与警示。预测又可分为被动预测（预测结果对未来无影响，如天气预报）和主动预测（正常导向的预测，会对未来结果有一定的干预）。警示是在预测的基础上，对未来将要发生的消极的事件进行警告，在获得人们重视的同时能够采取行动避免事件向消极方面发展。预警的有效性，是指预警发挥了应有的作用，可以归纳为：减少的损失（预警的有效性）=预测减少—实际减少。[1]

公安情报预警效果的有效性包含两方面的含义：一方面是预警系统本身的有效性，另一方面是预警所产生的政治、经济和社会积极影响的大小。在评价预警是否有效时，既要评估对预警系统中所涉及预警指标和方法的有效性，也要评估预警的最终目标，即最终所产生的积极影响的大小。

二、公安情报预警有效性的衡量标准

有效性一般指的是目标实现的程度。从效果看，如果能实现预期目的，则称之为有效。对公安情报预警进行有效性评估，实质上就是对预警的结果进行评价，衡量标准可以从主观和客观两个方面进行探讨。

（一）客观衡量标准

客观衡量标准是不以特定人群的意志为转移的，是客观存在的，能被人们求证和发现的，一般能用数字等较为直观地表现出来，是效果评价的主要指标来源。

1.是否能够减少犯罪所带来的损失

从理论上分析,预警的有效性应该用预警发出后产生的效果与预期目标之间的差距来衡量,即用所减少的损失来评判预警的有效性。这个差值越大,表明警告发出后,所减少的损失越多,那么预警的有效性越高。

2.是否具有时间上的及时性

情报贵在及时。警告的发出时间应该有一个提前量,即先于事件爆发或升级,使决策者有必要的时间采取措施进行危机防范或控制。预警必须是一种预先的行动，危机预警的时间提前量越大,可供选择的应对方案就越多,决策者的回旋余地也就越大。

（二）主观衡量标准

主观衡量标准是相对于客观而言的，难以被测量和量化，但其重要程度常常高于客观衡量标准。因为主观因素在上层决策部门和广大群众中影响甚大，也是预警能否被采纳并发挥作用的前提。

1.辅助领导决策

预警是对危险的反应能力，没有对危机变化作出快速反应，预警将成为无效。理查德·贝茨认为：“战略突袭发生的最主要原因不是由于情报预警有误，而是政治上的不信任。”二战中，苏联在已获知德国将发动进攻的准确情报时，依然遭到德军突袭，就与斯大林对情报机构的不信任有关。因此，情报预警机构和决策层保持良好的沟通至关重要。[2]公安情报预警最终目的是影响决策，让领导层作出合理的决定。可见，能否影响决策是预警是否有效的衡量标准之一。

2.影响社会公众心理

社会公众是公安机关的服务对象，公众对公安机关的印象能在很大程度上影响案件或事件的后期发展。预警影响决策，而预警的发布在公众心中相当于决策的制定，通过预警，公众能对公安机关的行为得出应有的判定，从而极大影响着后期工作的进展。因此，在制定预警的同时要充分考虑到接踵而来的决策是否会在社会上引起消极的影响。

三、影响公安情报预警有效性的因素

（一）情报产品的可靠程度

公安情报预警的前提是前期的情报获取和研判。因此，情报产品的可靠程度直接决定着公安情报预警有效与否。一份可靠程度较高的情报产品无疑将大大提高预警效果，反之则可能造成预警失败。情报产品的可靠程度与情报的获取、情报的分析研判以及情报产品的评估密切相关。

（二）预警自身的局限性

由于人类认识的局限性，由已知预测未来的活动不得不面临失败的可能。虽然目前科学技术的迅速发展为情报的收集和分析提供了便利，使得公安情报预警工作的成功率大大提高，但是从目前人类所掌握的知识和技能看，做到百分之百的成功预警是不可能的。

（三）决策者及预警对象对情报信息的敏感度

对于决策者来说，面对已经发出的预警情报，必须具有相应的认知度和敏感度，才能够抓住问题的本质和核心，及时作出正确有效的决策。对于预警对象来说，在收到情报预警时应该认识到问题所在，提前做好相应的应对措施，以防发生不测造成不必要的损失。

（四）公安情报预警体制的缺陷

目前的情报预警组织体系和运行机制存在的问题严重影响了情报预警的有效性。首先，在组织体系中情报预警综合协调职能薄弱，缺乏专门的综合协调部门来总体协调情报预警工作，往往靠地方一把手决策指挥。其次，缺乏整体、统一的发展规划，各级各地公安机关在情报信息平台建设上出现重复建设和封闭建设，资源不能共享，大大影响了情报信息的利用。最后，规范化程度不高。目前，公安机关尚缺乏一个专业且完善的法规或条例来指导、规范公安部门的情报预警工作。

四、提高公安情报预警有效性的途径

情报工作并不总是成功的，预测失败是不可避免的。[3]对于公安情报部门来说，预警的成功与失败很多时候是相对的，如果公安机关提前进行预警并作出反应，犯罪分子则可能会取消行动，那么真实的预警就变成了虚假的预警。避免情报预警失误是一个需要进行长期理论和实践的过程，不可能一蹴而就。从实际工作出发，可从以下几方面来提高公安情报预警工作的有效性。

（一）注重公安情报产品的可靠程度

1.加强公安情报收集

公安情报的收集是整个公安情报预警工作的先决条件。为了保证情报产品的可靠程度，在情报收集时须坚持一定的原则。

（1）全面性原则。即公安机关在收集情报时，尽可能多地收集案（事）件的情报信息，以防情报有所遗漏，影响情报分析和预警决策。需要注意的一个问题是，坚持全面性原则并非将所有的情报信息都收集过来，因为这是不切合实际的，也是没有必要的。

（2）准确性原则。即公安机关在情报收集时以一定的事实为基础，以相应的事实材料为佐证，真实准确地反映客观实际，使情报具有较高的可信度和实用价值。

（3）实时性原则。即公安机关应时刻监控案（事）件的变化情况，将情报信息及时地传递给情报分析部门，以便情报部门和决策者能够根据案（事）件的动态变化，分析其未来发展趋向和可能性，为决策者及时调整策略提供必要辅助。

2.提高情报分析、研判能力

情报分析研判是整个公安情报预警工作的核心，是情报预警能否有效的关键所在。情报分析的关键在于如何利用已有情报信息挖掘出情报所隐含的案（事）件真相，发现案（事）件的发展规律，并预测其发展变化趋向。

（1）选择合适的分析方法。从普遍意义上来说，情报分析主要采用定性分析和定量分析相结合的方法。目前在公安部门的工作实践中，情报的分析多是基于情报分析人员的工作经验，因此定性分析方法被较多采用。定量分析一般是针对某些特殊的事件进行分析，为决策者提供参考结果，是定性分析一种补充。为了提高情报分析研判的质量，情报分析人员应掌握多种分析方法，具有方法集的理念。即在情报分析中，采用多种方法相结合的方式对情报进行深度分析，以提高情报分析质量。

（2）构建合理的预警模型。一个科学有效的预警模型的构建非常复杂，需要在不断总结以往大量经验、数据的基础上搭建基础模型，并根据实践经验对模型不断地进行修正和完善，特别是对某些特殊异常现象，不能单靠预警模型来进行判断，要分析其深层次的原因，为以后的预警工作积累经验。

（3）加强情报预警的理论研究。目前学界对于情报预警理论研究尚处于起步发展阶段。从公安实战部门来说，由于缺乏成熟的理论指导，导致实践工作缺乏科学性，特别是在预警指标的选取、预警模型的构建、预警效果的评估等方面缺乏坚实的理论支撑。因此，加强情报预警理论研究，对于情报预警工作实践具有重要意义。

3.情报产品的评估

情报产品作为情报部门提供给领导进行决策的参考依据，决定着决策者决策方案的选取，对情报预警的后续工作产生重要影响。因此，情报产品的评估是十分有必要的。情报产品的评估应该建立相应的评估标准或者指标体系，然后运用定性分析和定量分析相结合的方法对情报产品进行综合评价，尽可能地保证情报产品的客观真实。

（二）建立和完善公安情报预警组织体系和运行机制

1.建立健全公安情报预警的公务合作机制

公务合作是指无隶属关系的行政机关之间，基于行政整体性、统一性的需要，相互提供支持、配合、协作，以共同完成行政管理任务的一种活动。[4]公安工作对象相对比较复杂，往往牵涉到众多部门，需要相关部门的协同配合才能完成情报预警工作任务。

（1）情报信息资源共享机制。针对公安机关情报信息分散、孤立、重复建设、资源浪费、决策困难等突出问题，应该加强各部门信息共享机制，实现信息资源的互联互通。

（2）行动协调机制。公安部门面临极其复杂的工作形势，很多案（事）件涉及到众多部门，情报预警工作仅靠公安一个部门不可能完成。因此，需要建立相应的行动协调机制，对预警中的协调机关、协调部门、协调方法和程序、法律责任等作出明确而具体的规定，以防止部门间的相互推诿。

2.提高公安情报预警工作的规范化水平

公安情报预警工作是一个系列的流程，每个环节都至关重要，不可忽略。但是，目前对情报预警工作尚缺乏相应的法律规范，有的只是部门或地方性的规章制度，不能有效地指导和规范情报预警工作。因此，加强情报预警工作的法律法规建设，提高预警工作的规范化水平显得尤为重要。只有规范情报预警工作流程与方法，明确责任，才能促使各部门将自己承担的任务真正落实到位，实现情报预警工作的高效率和低失误。

3.加强预警和预防行动的结合度

最复杂精致的预警系统也不能弥补采取行动的意志和动机的缺乏。[5]对于公安情报预警来说，要想达到有效预防危机的目的，预警必须与相应的预防措施紧密结合起来。在情报预警发布之前，就要对案（事）件进行监控，预测其可能走向，以防其出现爆发性突变。情报预警信息发布后，决策者、行动部门和公众等其他预警对象都应积极采取不同的应对措施，以应对随时可能发生的危害性事件。特别应注意的是，由于不能保证每次预警都是百分之百成功，要为预警失败提前做好准备，做好应急预案，努力使损失降到最低点。

[1]许蔓舒.国际危机预警[M].北京:时事出版社,2008:56.

[2]董鑫华.军事情报预警初探[J].中国科技信息,2009(12).

[3][美]詹姆斯·多尔蒂,小罗伯特·普法尔茨格拉夫.争论中的国际关系理论(第五版)[M].阎学通,陈寒溪译.北京:世界知识出版社,2003:630-631.

[4]马怀德.法治背景下的社会预警机制和应急管理体系研究[M].北京:法律出版社,2010:113.

[5]许蔓舒.国际危机预警有效性分析[J].南京政治学院学报,2007(6).