◇谢早春

一、我国国债管理存在问题的分析

国债的发行对于促进我国国民经济的稳定发展发挥了巨大作用，但因为我国市场经济的运营时间不长，国债管理作为市场经济条件下的一种宏观管理手段，运行起来尚不够流畅，暴露出一系列问题。主要问题有：

（一）我国国债管理目标不够清晰

我国国债管理目标不够清晰主要体现在债务管理、基本目标管理方面，往往重视债务成本最小化而忽视债务风险最小化；在最终目标管理方面往往游移不定，有时以弥补财政赤字、实现财政收支均衡为目标，有时以控制通货膨胀、保持物价稳定为目标，有时以促进资源有效配置、促进经济增长为目标。由于最终目标摇摆不定，而目标之间本身也存在严重冲突，难以兼顾（比如促进经济增长与控制通货膨胀就难以兼顾），往往顾此失彼，没有真正发挥出国债的职能。

（二）我国国债市场比较混乱

1.国债市场流动性不足。我国发行的大多数国债都是3年期以上的中长期国债，很少有半年期与一年期的短期国债，这种期限结构很容易形成国债的流动周期过长而导致流动性不足。目前情况下，国债投资与其它投资工具相比，并没有明显的优势，不过名义收益率稍微高一些而已。在目前通货膨胀预期已经非常明显的情况下，该优势在投资者看来是不真实的，因而无法持久。投资者为规避通货膨胀损失可能会大量收缩对国债的购买，从而使国债发行与二级市场交易变得相当困难。随着我国居民受教育程度的提高，金融投资知识的增加，金融投资工具的扩展，国债发行与交易将比过去更加困难。

2.国债发行制度与交易制度不尽合理。主要表现为：国债发行没有一套固定的规程，有时是财政部自己发行与推销，有时是由证券投资机构包销，有时是以财政部自己发行并推销为主，证券投资机构进行余额包销。这种不固定的发行方式很容易导致混乱以致无法有效把握。另外，二级市场运营不畅通，流通市场的交易不活跃，换手率非常低下，没有任何一种国债品种能够确保每天有交易发生。除开用人民币计价交易外。尚未用其他货币进行计价与交易，这与经济与金融国际化的趋势很不相称。

3.我国国债的市场交易清算与托管系统原始而落后。现在，我国在国债市场远没有建立像美国与德国、英国那样高效而安全的托管与支付清算系统。投资者总是担心受到损失或者支付效率达不到自己的要求，久而久之，就会失去投资信心，国债市场因而难以持续健康发展。

4.国债规模偏大、还本付息的压力巨大。我国在20世纪80年代初为筹集大规模经济建设资金而逐步增加国债发行规模。到80年代中期逐步进入还债时期，当时还本付息的费用约占当年财政收入的8%～30%，还算是合理的。2006年后至今，这一比例一直维持在65%左右，反映了债务收入中真正用于经济建设的很少，用于债务偿付的比例过大。我国国债规模在近几年迅速扩大，2010年我国国债规模（包括特别国债发行）达到5万亿元，2011年达到6万亿元，2012年我国更是创下80600亿元的历史新高。但这引起了各方面的关注和担忧。

5.我国国债使用方向欠妥当。国债管理成熟的国家，在国债管理方面往往颁布法律，严格禁止将债务收入用于弥补财政赤字，以防止财政赤字失控。如日本的《财政法》第四条规定，国家财政的经常性支出，必须利用税收资金解决，不能利用发行公债和借入资金的方式解决，只有作为公共投资的费用和基础设施投资所需的资金，才可以通过发行公债和借入资金来解决，此公债就是所谓的建设公债。之所以将国债的用途限定在建设性项目上，是因为只有建设性项目才具有直接偿还债务的能力，可以在很大程度上降低财政借款的风险。而我国目前未严格界定公共预算中的公共投资项目和财政经常性支出的偿还方式的区别，这是不妥当的，将导致国债资金滥用。

二、我国国债管理存在一系列问题的成因

（一）历史方面的原因

我国是拥有五千年悠久历史的文明古国。长期以来，我国历史上在财政管理方面奉行的指导思想是“收支相等，略有节余”，根本没有形成债务管理的概念，更加无从谈起债务管理的方略。20世纪90年代我国决定正式建设市场经济，从此时开始，国债才大规模出现，成为经济与社会发展的助推器。但由于我们刚刚接触到此类事物，因此，我们还不能科学地把握国债管理的目标。比如，在国债管理的基本目标方面，我们既想实现债务成本最小化，又想实现债务风险最小化。但事实上这二者是无法折衷的。我们刚处于市场经济发展的初期，对市场经济条件下的财政管理目标难以取舍，不能够科学把握，导致出现管理方面一系列的问题，这是可以想见的。尽管这些问题不合理，但要在短期内迅速消除是困难的。

（二）制度方面的原因

我们脱胎于计划经济制度，宏观管理层习惯于计划经济制度下的经济管理方法，没有形成一整套行之有效的市场经济管理制度，在国债管理方面的表现就是国债利率的非市场化、国债发行方式的政府化、国债用途的行政决定化等。现在，我国原有的计划经济制度已经破坏，市场经济制度还没有真正建立起来，尚处在两种制度都不能有效发挥作用的空档时期。制度的缺失必然导致管理的混乱。比如，我国由于制度不健全，没有制订与日本相类似的《财政法》，经常通过发行国债来增加政府对企业与居民的转移支付，增加政府对各行政部门的临时性拨款，应付自然灾害等意外开支。这非常容易导致国债规模的过度扩大。

（三）知识与技术方面的原因

由于知识与技术方面的缺乏，导致我国高、精、尖的国债管理人才匮乏，进而形成我国在国债管理方面的知识与技术空洞，这也导致我国在国债管理方面出现一系列问题。比如，不能合理确定国债基准利率、无法测定适度国债规模、无法建立高效安全的托管清算与支付系统、无法建立科学的国债风险预警体系等。

三、我国国债管理问题的治理策略分析

（一）优化国债期限结构

在解决我国国债管理基本目标冲突方面，政府需要在筹资成本最小化或风险最小化之间进行选择，实行具体情况具体分析，做好两个目标的优化选择，实现中长期债券与短期债券的最佳搭配。

（二）促进国债利率市场化

我国可以像银行贷款市场一样，逐步实现国债利率市场化。比如，可以通过国债的招标发行，参照国债期限的长短，确定国债的合理利率。期限长的利率可以高些，期限短的利率可以低些。当然，有些紧急国债的发行数额大、时间紧，发行任务繁重，为免国债招标发行流标，利率底线应该适度放高。

（三）推行国债品种多样化策略

我国可以依据社会与经济发展的需要，发行多样化的国债品种。比如，可以发行财政债券解决公用资金临时短缺的困难，可以发行建设债券缓解建设性资金短缺的困难，还可以发行储蓄债券与可转股债券等专项债券，借以达到促进经济发展，优化经济结构等多重功效。

（四）推动国债市场投资主体的机构化

我国要逐步实现国债投资主体的法人化、机构化。要积极鼓励商业银行、证券公司、保险公司、基金公司、信托投资公司等金融机构成为国债的主要购买力量。在必要时，社保基金也可以参与，外资的商业银行、证券公司、保险公司、基金公司、信托投资公司也可以参与进来。机构投资有许多好处，一是稳定，二是长效，三是抗风险能力强，所以要大力发展，使之成为国债投资的主体机构。

（五）全面实施“券款对付”的资金清算与债券结算机制。

我国虽然一直致力于完善国债的交易托管与清算支付系统，但由于种种原因，该系统迄今尚未完善，使债券过户与资金清算长期以来不能同步完成，这样一是加大了结算风险，二是影响了国债的市场运作效率。基于此，建设和完善与债券结算系统相匹配的国家支付系统势在必行。同时必须实现银行债券市场与交易所国债市场债券的统一托管结算，充分发挥其各自优势，规避因体制原因造成的投机现象和结算风险，使投资者获得以一个账户同时参与两个市场的便利，提高市场运作效率。

（六）设立国债偿还基金

如何保证国债的及时有效偿还，设立国债偿还基金是一有效举措。国家每年从当年的财政收入中拿出一部分来设立偿债基金，甚至在财政收入充裕的年份可以适当多抽取一点。设立偿债基金后，就可以保证国债的及时有效偿还，同时也可以通过“倒逼”的方法给国债发行以适当的压力，防止发行规模过大。

总之，我国应该在借鉴国际经验的基础上，提出我国国债管理的目标和国债市场的发展方向与路径。我国国债管理的目标从长期看应是政府的债务融资成本最小化，控制债务风险，提高国债市场流动性，同时实现与货币政策等政策的协调配合。为实现这一目标，就必须建立一个统一、互联、开放、安全、高效的国债市场。我国国债管理存在问题并不可怕，可怕的是我们不去解决问题。能发现问题，就是一种进步，我国的国债管理需要在进步中得到完善。我们相信只要真正将上述措施贯彻落实，我国就一定能够逐步实现国债的科学管理。

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