肖湘雄，马 超

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭411105）

习近平总书记强调，党的基层组织和基层干部是加强和创新社会管理、做好群众工作最基本、最直接、最有效的力量，是中国共产党执政为民最为重要的组织基础［1］。村级社会管理是指与农村政治、经济、文化等相对的社会领域的村级管理活动，是农村基层政府的主要职能之一。村级社会管理机制是保障村级社会管理工作正常运行的一个有机系统，是实施村级社会领域各项管理活动的核心问题。随着社会主义新农村建设的稳步推进，农村经济得到快速发展。与此同时，农村的社会矛盾却在不断增加，社会管理方面的生产安全、食品安全、土地规划、环境卫生、治安防范等一系列问题随之而来。农村社会矛盾问题的不断增多，对村级社会管理机制提出了更大的挑战，村级社会管理机制的内涵也不断得到拓展，覆盖到农村社会的各个领域，涉猎到农业生产的各个环节，触及到农民生活的各个方面。“农村是社会的细胞”［2］，“农村稳则社会稳”［2］，如果说“郡县治，则天下治；郡县安，则天下安”，那进一步讲，村（社区）治，则郡县治，进而天下治；村（社区）安，则郡县安，进而天下安［3］。完善村级社会管理，是优化农民生活环境、改善农村社会面貌、维护农村社会安定、巩固中共执政基础的一项战略性任务，对统筹城乡发展、提高农民幸福指数、构建社会主义和谐社会具有重大的意义。

一、岳阳县村级社会管理机制的改革及成效

湖南省岳阳县共辖20个乡镇590个村（社区），共有农村基层党组织857个，农村党员21 169名，村干部1 741人。2012年暑假，课题组对岳阳县基层社会管理机制改革进行了实地调研，发现岳阳县基层社会管理机制改革这项工作成效显著，形成了一些独具特色的做法和经验，但任务仍然比较艰巨。

（一）加大社会管理投入，激活了社会管理动力机制

第一，加大村级社会管理的人力投入。一方面，县里、镇里安排专业人员到各村（社区）进行食品安全、医疗卫生、社会治安等的宣传教育和监督检查工作。另一方面，岳阳县努力把各村（社区）有志向、有知识的优秀人才培养成农村社会管理的直接参与者，推行村民自治，并建立了治安防范小组、调解委员会等村民自治的社会管理组织。另外，岳阳县选拔和聘用了一批大学生村官充实到村党组织中来，协助村干部共同治理农村，为农村社会管理出谋划策。

第二，加大村级社会管理的财力投入。岳阳县将村级社会管理经费纳入财政预算，通过增加财政补贴来加大对村级社会管理的资金投入，并设立专项资金，鼓励各类村级社会管理项目的开展，调动人们参与社会管理的积极性，努力推进村级社会管理机制的改革。

第三，加大村级社会管理的物力投入。根据各村（社区）的实际状况，因地制宜地解决农村社会管理物资匮乏、设备落后的问题，加大对环境卫生设备、绿化管理设备、道路和照明设备等的维护和添置。针对事故灾难事件、食品安全事件、公共卫生事件等的应急处理，设立专门的物资投放站，做到“想群众之所想，急群众之所急”。

第四，加大村级社会管理的信息投入。岳阳县设立公众信息网和信息公开栏，把县政信息通过各种媒介及时地传达到农村基层，同时，把县里的规划和管理资讯更直观地展露出来，对村级社会管理有重要的政策指导和信息供给作用。推进村级社会管理工作的电子化、网络化，争取“乡乡通宽带，村村有电脑”，形成村级社会管理信息资源共享格局［4］。设立村级信息服务网点，便于群众交流，有利于信息的及时传播。

（二）提升干部队伍素质，完善了管理干部选任机制

岳阳县每年都会举办提升村干部思想觉悟和业务素质的培训班，培养他们较高的思想觉悟和良好的业务素质。开设关于农村社会治安、卫生防疫、食品安全等的教育培训研讨会，培养村干部管理农村社会的技巧和能力。另外，清查村干部队伍，严厉惩处那些贪污受贿、胡作非为的干部，把那些不称职的村级干部撤离出村级领导班子，吸引有能力、有思想的优秀人才到村干部队伍中来，这样“一出一进”，不仅提升了干部队伍的整体素质，还规范了管理干部的选任机制，保障了村级社会管理机制的正常运转。

（三）强化农村综合治理，改善了社会治安防控机制

近年来，岳阳县在农村广泛开展综合治理工作，全力打击农村黄、赌、毒等违法犯罪行为，坚决查处黑恶势力团伙。加强各村（社区）的警务力量，并进行必要的司法援助，依法处理了一大批农村“恶霸”，切实保护了人民群众的生命财产安全。另外，努力做好农村流动人口的服务和管理工作，加强对农村留守人员以及外来人员的服务和管理，针对特殊人员进行重点帮助和教育，坚决提升对农村社会管理薄弱环节的整治力度，维护农村社会的和谐稳定，“全力提升人民群众的幸福感和满意度”。

（四）拓宽农民参与渠道，促进了社会管理合作机制

第一，基层干部深入群众，倾听群众呼声。岳阳县从2009年8月份开始，在全县组织开展“问情于民、问需于民、问计于民，帮扶一个困难户、帮助—个意见户、帮带一个致富户”的“三问三帮”民心恳谈活动，让群众带着温暖和关怀积极的参与到社会管理中来。

第二，村务公开，党务公开，欢迎群众监督。开设村务党务公开栏，把各村（社区）的村务、党务公开化，“群众的眼睛是雪亮的”，让群众充分行使他们的知情权和监督权，使村级社会管理事业在阳光下运作。

第三，开展村民自治，让人民真正做主。村民自治组织是村级社会管理的主体之一，是农民实现自我管理的重要媒介，村民自治实现了政府和人民共同治理农村社会的完美合作，形成了“1＋1＞2”的村级社会管理合作机制。

（五）落实村级管理绩效评估意见，健全了村级组织的评价机制

岳阳县委、县政府积极落实村级社会管理的绩效评估工作，在提出村级社会管理的总体评估意见的前提下，根据各村的实际情况设置个性指标，并且根据各个行业和领域的不同特色设立分类指标，形成了一套涵盖各村、各领域的系统的村级社会管理绩效评估指标体系。在县委、县政府的监督指导下，各乡镇不断创新和完善村级组织的评价机制，积极探索村级社会管理绩效评估的方式方法，规范评估程序，并把评估结果客观真实的反馈到县级部门，形成了—套上下贯通的村级组织评价机制。

二、岳阳县村级社会管理机制改革存在的主要问题

从岳阳县的改革及成效来看，目前村级社会管理机制依然存在着很多难以解决的问题。社会管理机制存在问题，从根源上讲，是由于社会管理体制和制度的不完善，然而，社会管理机制本身存在的问题更是直接影响其正常运行的“瓶颈”。按照机制的功能来划分，包括激励机制、约束机制和保障机制，从机制的功能视角切入，用发散思维来分析村级社会管理机制存在的主要问题，便于把村级社会管理机制存在的问题更具体、更实际的表现出来。

（一）村级社会管理激励机制不完善

激励机制的主要功能是调动管理活动主体的积极性，社会管理的主体是政府和社会组织，更具体地讲是干部和群众［5］。目前村级社会管理的激励机制不够完善，对管理主体没有起到很好的激励作用，主要表现在：

1.2 输卵管病变 在继发性不孕症中，输卵管性不孕为首要原因。输卵管的主要作用是拾卵、提供精卵结合场所、将受精卵运送到子宫。输卵管通畅、平滑肌正常蠕动以及输卵管黏膜上皮纤毛摆动是输卵管发挥功能的前提，所有可引起输卵管结构或功能异常的原因均可影响妊娠。

第一，干部思想理念落后。“思想解放是社会变革的前提，理念创新是一切创新的先导。”［6］很多村级干部对农村社会管理的思想认识不足、理念创新不够、管理积极性不高，造成管理方式的简单粗暴和管理效果的低效，甚至在管理过程中出现违法乱纪的行为。

第二，群众民主参与不足。目前，广大农村基层群众的民主意识浅薄，村民自治小组等形式的群众参与组织并不多见，农民参与社会管理的积极性不高，他们普遍认为管理上的事是干部和国家的事，与自己无关，自己不敢管也不想管。另外，群众进言渠道也不甚畅通。

（二）村级社会管理约束机制不健全

约束机制是保障管理活动有序化、规范化进行的机制，是管理活动的“刹车装置”。当前村级社会管理的约束机制尚不健全，没有形成科学规范的长效约束机制，问题主要出在对村级社会管理活动的监督和制约上。

第一，对村级社会管理缺乏有效的监督。从中央到各省、市、县，再到农村，监督的效果如同“强弩之末”，监督作用已经明显有些乏力，在管理决策的制定、管理程序的运行、管理人员的行为等各环节上缺少一个严密、健全、给力的监督机制，不足以保证村级社会管理机制的正常运转。

第二，缺少必要的法律、法规和相关制度保障。目前各地的一些法律法规都是针对城市社会管理中存在的问题而制定的，很少是针对农村的，由于城乡之间的经济发展水平不同，城市社会管理的法律法规很难适用于农村。这样一来，村级社会管理机制就会呈现出无法可依、无规可循的状态。

第三，管理主体权责不明，责任追究机制乏力。虽然说“麻雀虽小，五脏俱全”，但是，在农村，“心脏”似乎胜任了“五脏”的所有功能。村（社区）干部掌控了社会管理的整个过程，但是，如果出现错误，责任追究起来又容易出现相互推诿的现象。

（三）村级社会管理保障机制不完备

保障机制可以说是“后勤”，是为管理活动提供各种物质条件和精神条件的机制。近年来，虽然加大了对社会管理的投入，保障对社会管理工作人、财、物的供给，但是，真正划拨到村级社会管理上的资源却少得可怜。在对岳阳县各村（社区）的调查中发现：很多村级干部对自己的工作不满意，产生懈怠心理，村民自治组织也没有在农村普遍开展起来，村级社会管理的人力资源严重缺乏；村级运转经费严重不足，各村（社区）投入到社会管理上的资金更是少之又少，全县大多数村（社区）存在负债现象；村级社会公共服务设施严重不足，社会管理基础设施覆盖面窄。因此，村级社会管理机制缺乏必要的物质条件和精神条件。

三、加强村级社会管理机制改革的对策

（一）完善村级社会管理激励机制

社区建设是近年来创新村级社会管理的一项重大举措，成为“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的物质载体”［7］。值得借鉴的是，它实现了管理主体间的有效配合，充分调动起了干部和群众的积极性，形成了管理主体的干群合作机制。强化村级社会管理的激励机制，必须做到物质激励与精神激励相结合、干部激励与群众激励相结合。

第一，加强干部思想道德和专业技能培训。增强村级干部的责任感和荣誉感，提高他们抵御“糖衣炮弹”的能力，培养他们管理农村社会的技巧，激励村级干部堂堂正正做人，勤勤恳恳干事。

第二，提高村级干部的物质待遇。优化村级干部的工作环境，逐步提高村级干部的工资待遇，并在此基础上给予适当的生活补助，让村级干部享受必要的物质激励，使他们“经济上有盼头”。

第三，完善村级干部的提拔和晋升机制。建立村级干部考核评价指标体系，对于工作表现好、个人素质高的村级干部，要坚决提拔，给予村级干部更多的晋升机会，使他们“政治上有奔头”。

第四，健全民主机制和村民权益维护机制。加大民主宣传和村民的自我权益维护教育，“进一步拓宽社情民意表达渠道，搭建多种形式的沟通平台，建立健全利益诉求表达机制”［8］。努力提高村民参与社会管理的积极性。

（二）健全村级社会管理约束机制

第一，加大监督检查力度。构建村级社会管理的监督机制，以农村群众为主要监督主体，重点围绕食品安全、药品安全、公共卫生、社会治安等领域进行监督，重心放在对社会管理主体（尤其是村级干部）行为的监督上。坚持村务公开、党务公开、财务公开，确保村级社会管理工作在“阳光下运行”。

第二，健全法律法规制度。目前社会管理领域内的法律法规非常多，有《土地管理法》、《食品安全法》、《流动人口社会保障与管理法》等，但是还没有一部系统、全面的《社会管理法》出台，更没有针对农村的《村级社会管理法》，缺少整体规划高度的法律制度作指导。因此，建议以县级为试点，推进社会管理法治化进程，优先建立涵盖全面的社会管理法律制度，推动综合与分类相结合的社会管理法律制度改革。

第三，完善责任追究机制。责任追究的前提是分工明确，只有分工明确才能真正杜绝“踢皮球”现象的发生；责任追究的重点是责任认定，这就需要一个公正严明的“裁判”，正如一场篮球比赛，裁判起着关键性的作用，他必须准确地判定犯规动作以及责任人；责任追究的过程必须规范有序，从审查、核实到最后判定、处罚，必须公平公正、严密谨慎。

（三）完备村级社会管理保障机制

第一，加大村级社会管理的物质保障力度。加大物质保障力度要把村级社会管理经费纳入村（社区）和县的财政预算，并设立专门的物资调控机制，管理和统筹好各类资源，实现资源的有效配置。加大对村级社会管理重点环节的投入力度，就村级社会管理的“老大难”问题，如看病难、上学难、就业难，要给予大量的社会管理方面的支持。完善农村的基础设施建设，提升村级社会管理功能，使社会管理为行政管理和经济管理提供服务。

第二，净化村级社会管理的精神生活环境。加强农村社会治安防控和反腐倡廉建设，肃清农村地痞流氓和贪官污吏，净化农村社会风气；努力解决好人民内部矛盾，改善干群关系，为村级社会管理创造良好的管理环境；加强村民的思想道德教育和文化知识学习，宣传民主思想和创新理念，提高村民素质，努力形成较好的乡村文化。

村级社会管理是中国社会管理的薄弱环节，加强和创新村级社会管理关系到中国基层社会的稳定，关系到中国广大人民群众的幸福。以湖南省岳阳市为例对村级社会管理机制改革进行了实地调研，对村级社会管理机制改革的基本做法、实施成效、借鉴价值、存在问题等方面进行总结与分析，为村级社会管理机制改革的完善提出对策建议，为村级社会管理机制改革措施的推广与运用提出可资借鉴的参考。当然，该研究结论只是建立在单案例的材料上，后续研究会选择更多具有典型意义的案例，从而使案例材料更加丰富，研究结论更加具有普遍意义。

［1］习近平.群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作［N］.人民日报，2011－02－24（02）.

［2］刘修起.构建农村和谐社会管理体制的探讨［J］.中国行政管理，2006，（10）：19－20.

［3］彭国甫.关于加强村级治理的调查与思考——以湖南省岳阳县为例［J］.中国行政管理，201l，（6）：115－118.

［4］杨冬权.以实现农村档案信息共享为目标开辟社会主义新农村建设档案工作新天——在全国农村档案信息资源共享工作现场会上的讲话［J］.中国档案，2010，（12）：14－21.

［5］肖湘雄.村民本位观：村级社会管理理念创新——基于湖南省的调查和研究［J］.吉首大学学报（社会科学版），2012，（5）：108－112.

［6］贾凌民.2l世纪的公共管理：政府管理理念转变与创新［J］.中国行政管理，2004，（6）：16－18.

［7］张国祥.农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理［J］.社会主义研究，2008，（6）：101－105.

［8］周国平.建立健全社会管理机制［J］.党建研究，201l，（5）：43－44.