王桂兰

（郑州大学 西亚斯国际学院，河南 郑州 451100）

城镇化的发展，是社会化、市场化大生产发展的客观要求，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志。发端于西方国家的城市化运动，极大地加速了全球生产力发展和社会进步，同时也积累了大量的经验和教训。实践中，总结借鉴国际社会城镇化发展经验，实现农民地位从“弱势”向“主体”的转变，促使我国城镇化建设健康、持续发展，意义重大。

一、现阶段我国农民在城镇化过程中弱势地位的主要表现

（一）征地程序不完善带来的农民权益受损

征地程序不完善主要表现在征地过程中农民民主权益即农民的知情权和参与权没有得到充分的尊重和保障。按照我国现行法律，农民对于集体所有的土地依法享有占有、使用、收益和处置的权利。实际上，不论是土地征用的认定，还是补偿方案的确定，都是由政府单方核准并实施的；地方政府在征地后再单方出让，使得农民在征地程序上，完全处于被动地位。国家规定的征地过程民主化则完全流于形式[1]。

在具体实施上，一些村镇既没有征地公告预示，也没有召开村民大会，基本是由村干部领会精神后传达给各村民组长，然后各村民组长分别告知村民。如此以来，征地过程缺乏透明度，使得农民无法深刻理解城镇化建设的目的、意义、实施步骤；其知情权被剥夺，故而也难以积极地参与城镇化建设。尤其是个别干部以权谋私，导致补偿不公，增加了村民的不满情绪和不信任感，进而对整个新型城镇化建设消极对待。

（二）征地补偿费用偏低造成农民利益流失

低价征用农民土地，导致农民固有利益严重流失，是土地征收过程中普遍存在的问题。国际上，大多数市场经济体制国家都是依据市场价值来确定征地补偿金额。我国现行的土地征用依然沿袭计划经济条件下行政强制的方法。集体土地的征收由地方政府依据地方政策实行“一口价”，而“一口价”只是按照农业用地的价值来定，忽略了农转非后土地的预期收益，这样致使征地补偿与实际价值相差甚远。根据现行《中华人民共和国土地管理法》，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”[2]，在农村土地征用过程中，“一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱”[3]。

这种主要按照农业用地价值的补偿方案，常常会产生这样的问题，政府以相对较低的补偿价格收回某一地块，然后调整规划进行土地出让，出让的土地价格远远高于对农民的土地补偿价格。近期，我们在河南省某市开发新区的调研也印证了这种现象。目前，该区域征地区片综合价为61000元/亩，而通过招、拍、挂后，价格每亩已达120万元以上，地段好的甚至达200万—300万元。所得土地增值收益基本由政府所得。加之补偿范围少，直接补偿不充分，扣除各种款项，发放到农民手中的征地补偿，也只是补偿费用40%—80%。在目前的物价高企的状态下，发到每户的征地补偿款仅可以贴补农民家庭短期的日常生活开支，无法对失地农民形成长久的保障[4]。故而，征地农民的利益并没有得到有效的维护。

（三）失地农民就业不足致使其发展前途堪忧

我国城镇化过程中，地方政府试图通过引进资金、技术和项目，推动先进生产要素向园区聚集，形成规模效应，同时带动服务业的发展，进而为失地农民提供就业机会。然而在实际运作中，招商引资过程中普遍存在的“低地价”“零地价”甚至“负地价”现象，造成二、三产业的虚假繁荣。

目前，地方政府在征地时采用计划经济的模式，但在就业方面却把农民推向市场。笔者调研地区的地方政府大都没有设置引导失地农民就业的专门职能部门，也没有对农民开展有针对性、实效性的专业技能培训。由于政府在引导失地农民就业方面不作为或者作为不充分，大部分失地农民无法获得市场信息，加之文化素质和劳动技能普遍不高，难以充分参与市场竞争，大多只能从事纯体力劳动，且是临时性的，劳动替代性极强，处于隐性失业状态。

（四）失地农民社会保障不完善导致长远生计无保障

目前，对于失地农民养老保险全国还没有统一制度安排，失地农民的社会保障问题均是由各级地方政府自主安排和解决，带有典型的探索试点性质。调研显示，地方政府从征地补偿款里抽出近10%作为农民的社会保障基金，但如何运用这部分钱，还没有明确的方案出台。笔者在基层调查时发现，失地农民普遍担忧的问题除了就业，就是养老。当下的农村，40岁以上的失地农民，稳定就业已经有困难，晚年生活的保障亟待解决。

（五）传统农业观念和新型城镇生活脱节

从农民到城镇市民，不仅是身份、生活方式和生存方式的转变，更是思想观念的转变，是文明意识提升。尽管许多农民由农村移居城市居住，农民身份已转换成市民，但小农意识如小富即安、不思进取、目光短浅、视野狭窄依然存在。其价值观、生活方式、生活习惯、精神追求、发展理念上与城镇化发展相差甚远。

首先表现在征地款的使用。征地补偿款发放后，被征地农民家庭一夜暴富，据家庭人口多寡所得款项少则几十万元，多则上百万元，如何科学合理利用这笔钱，不少农户缺乏理财观念。

其次表现在就业观上。习惯农业耕作生活的农民，进厂后不愿做脏、累、差的工作，认为每月千元左右的工资太低，且难以适应现代企业的管理制度，大多宁愿赋闲在家。有人用两个字形容失地农民的生活现状即“混吃”。所以失地农民还没有充分地融入城市、适应市场，虽然人已生活在新型城镇，但是其生产、生活方式仍与城镇脱节。其文明意识、竞争意识、创业意识、持续发展意识亟须确立。

二、西方城镇化过程中农民的“弱势”地位及借鉴

（一）西方城镇化过程中的农民“弱势”地位

1.农民利益被剥夺

西方国家大规模的城市化进程，起源于近代的工业革命。表面上看它是工业化革命的必然结果，是生产力发展的内在要求，深层次看更多体现的是资本牟利的需求。西方发达国家多是依靠对内剥夺农民、对外掠夺殖民地半殖民地，完成工业化资本原始积累的，其工业化、城市化的目的或价值取向不仅没有顾及农民和民众的利益，甚至以残酷的牺牲农民利益为代价。诸如英国通过著名的“圈地运动”，以暴力形式强制农业人口向非农产业转移。

2.农民被动城市化

农民被动城市化指的是农民主观上不愿意被城市化或者还没有作好城市化的准备，但由于受各种客观因素的影响不得不放弃农业生产方式和乡村生活方式，最终被融入城市的过程。在被动城市化过程中，农民权益被无情剥夺，极端表现形式是英国工业革命初期的羊吃人的“圈地运动”。加之农民进城后难以获得充分就业，没有完善的社会保障，不能享有相应的基本城市公共服务，生活陷入穷困的状态。

3.城镇化的贵族化

城镇化进程中，利益指向是富人和城市新贵族，而为城镇化送去土地的农民和城市贫民却与城市的发展和繁荣无缘。如巴西城市规划重富人轻贫民，政府在规划住房时，没有充分考虑低收入人群的住房需求，大量丧失土地的进城农民只能在城市的边缘地带，占用他人或公共土地，违章建筑，搭建简陋住房，逐步形成与富人共处的特别景观“贫民窟”。贫民窟居民挣扎在贫困线上，居住、卫生、出行、教育条件极差，享受不到经济社会发展的成果。

（二）西方城镇化的借鉴

1.征地补偿标准市场化

世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，并且同时也建立了完善的市场价格评估机制。在美国，最高法院对补偿标准的确定，通常依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估。《日本宪法》第29条第3款规定，土地征收需要补偿全部损失，即补偿被收用财产的一般市场交易价格。美国的土地征收中，还确立市场价值的方法，包括市场数据或比较销售方法、收入方法、替代物品原理法、开发成本方法等。

2.征地补偿范围全面

美国土地征收补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。日本的土地补偿额包括：①征用损失赔偿，②通损赔偿，③少数残存者的补偿，④离职者的赔偿，⑤事业损失赔偿等内容。

3.征地安置多元化

根据日本、德国等国家的法律规定，土地征收的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以采取留地补偿和替代地补偿相结合的方式。从中国目前各地的实际做法来看，留地补偿是一种非常受欢迎的补偿安置方式。

4.政府积极引导就业

通过教育，传授知识、技能，使更多劳动者适应用工需求，进入劳动大军，来促进工业化进程。如为避免城市流民的出现，日本在农村推行职业训练制度，对农民进行职业技能训练，鼓励各企业、社会团体积极开展岗前培训，为农村谋职者提供各种学习机会。教育的发展为各地区工业现代化和城市经济发展培养了大批各类技术、管理人才和熟练劳动者。

制定法律、法规，确保就业。日本政府一方面为新进城的农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份，另一方面严格要求企业对劳动者的雇佣保障，采用近乎“终身雇佣制”的方式，确保农民进城后不会因失业而陷困境。

5.完善的社会保障体系

西方发达国家的失地农民一般是市场条件下产生的，国家从征地开始，即通过严格的土地征用程序，依据市场价格的土地足额补偿，以及完善的就业机制等保障失地农民的相关权益。同时多数国家在法律上还明确规定必须按照一定比例从征用土地补偿和安置费用中拿出一部分资金注入失地农民社会保障基金，而社会保障基金一般交由私人机构而非政府机构经营管理，以规避过分集中风险，提高基金运营的收益率。

三、对我国新型城镇化过程中确保农民主体地位的决策建议

（一）坚持依法行政，严格规范征地程序

依法行政就是要求政府在城镇化建设的行政行为上程序要正当、依据要合法、裁量要合理。而程序公正是依法行政的首要原则。征地过程中公正的法律程序既是被征地者权利的重要保障，也是对政府征地权力的有效限制。城镇化过程中，各地方政府应严格按照国家有关征用土地的法律、法规行事，完善征地程序，落实征地拆迁听证制度，做到征地“两公告一登记”，实现征地过程的透明和公正，确保被征地农民在征地过程中的知情权、参与权和监督权，减少和化解征地补偿安置中的矛盾和纠纷。

在征地过程中应加大对农民的宣传力度，从征地的用途、补偿标准，到具体的安置举措，都要详细公示。同时要创造交流平台，使农民有机会就城镇化建设提出疑问、发表意见。诸如召开政府与农民恳谈会，建立建设项目接待交流中心，开发乡村网络公共论坛等。通过严格规范征地程序，让农民确实感到政府是在为他们谋利益，农民自然会拥护征地拆迁，进而成为新型城镇化建设的主体力量。

（二）动态调整征地补偿，实行多元化安置策略

征用土地补偿方式应多样化。土地征用的补偿方式既可以采用货币补偿，也可以实行留地安置或留物业安置等多种安置方式。笔者在调研地发现，除了货币补偿外，地方政府给农民每人都留有四分经营性用地和30平方米的商业用房。若利用好这部分实物补偿，引导发展集体经济，将会给农民带来持续稳定的收入，解决农民因就业不稳定和养老保障金偏低导致的长远生计无法保障的难题。这些尝试已初见成效。开封新区马市街、堌门村保留门面、商铺形式的集体资产，对外出租获取收益，以此给村民发放定额生活补助。开封市新区三间房村在填平沙坑、置换建设用地的基础上，采取土地入股、场地租赁等形式，开展招商引资，使村集体年收入达到五六百万元，村民每人每月可有360元的收入。中国的国情决定了中国失地农民不可能凭一个户口的转换，就解决后续的所有生存、发展问题。而实行多元化安置方案，发展新型集体经济，是新型城镇化过程中农民可持续发展可尝试的新路径。

（三）发挥政府积极引导作用，促进失地农民就业创业

城镇化过程中，工业和服务业的繁荣、发展，是实现失地农民充分就业的重要渠道。各国工业化的历史告诉我们，经济发展和工业化是离不开政府的作用的。汲取国际社会经验，城镇化过程中，地方政府要依据实事求是的精神，杜绝工业化过程中的短期行为和形式主义，要通过合理的政策和宽松的环境，引导企业加强科技研发，提升产品质量，增强自生能力和市场竞争能力，促进工业和服务业的合理布局、协调持续、繁荣发展，为失地农民提供大量的就业机会，创造充分就业岗位。

政府应在土地供应时与用地单位签订失地农民安置协议，同时督促指导用地单位优先安置被征地农民就业。政府还可尝试和企业联合，结合企业用工需要，为农民举办各种技术技能培训，以及依据市场需求，进行通用技能、基本技能的培训等。

政府应制定相应的政策、措施，将有稳定收入、风险小、易于管理的项目配置给被征地农村集体经营；并积极帮助开发创业项目，收集创业信息，提供培训、贷款，进行开业指导、政策咨询、后续扶持等，为被征地农民自谋职业、自主创业提供创业环境和有效帮助。对于年龄偏大的40—60岁人员，要积极给予用工信息指导。可以配备这方面的专职部门和人员，搜集市场用工信息，及时发布公告，引导农民就业。

（四）完善失地农民的社会保障

笔者认为，一个适度、公平、有效的社会保障体系应该是“多元支柱结构”，解决失地农民的社会保障也应是综合性的系统工程。就我国现状来看，养老保险是失地农民社会保障中的最重要、最基本的部分，其社会影响范围和对民众的保护作用最大。我们的基层调研结果也显示，新农合解决了农民医疗保障问题，农民普遍满意及得到实惠，眼下农民最为担心的是失地后的养老保障。

首先，应优先建立并落实基本养老机制，改变一次性货币安置为主的做法，按照国家现行有关政策，依据政府、村集体和个人3∶4∶3的比例筹措资金，对失地农民实行基本养老保险。其次，把农业集体化作为农村城镇化的前提，征地补偿确保给农民有一定比例的留地补偿。地方政府从政策激励、资金支持、项目指导等方面为农民发展一定规模、多种形式的集体经济创造条件，使农民拥有一份集体资产和持续稳定的生活来源，弥补基本养老金标准不高的难题，也减轻了政府和国家的负担。再次，通过农民的户籍转换，使农民享有和城镇居民、职工一样的医疗、就业、教育等社会保障福利。

（五）提升农民融入城市生活的文明意识和文化素养

新型城镇化的建设过程，既是农民融入城市的过程，也是城市文明向农村辐射和延伸的过程，发挥城镇的接收能力和吸纳能力，宣传普及先进的思想观念、生活方式和优秀文化是新型城镇化建设的重要内容。要把改变失地农民自由、散漫，小富即安、不思进取的小农意识，因势利导使之逐步树立与市场相适应的竞争意识、效率意识、机遇意识、创新意识，以及融入城市生活的文明意识、文明素养等，看作是政府的责任。结合城镇社区文化建设，搭建平台，强化村民教育。组织农民学习、培训，提高素养和文明意识，提高社会参与意识和社会责任感等，并通过宣讲、树立榜样等举措，引导农民积极就业、创业，逐步融入城市，适应城镇生活。

[1]欧昌梅，胡苏敏.土地管理法修正草案提交人大初审[N].东方早报，2012-12-25（A32）.

[2]中华人民共和国土地管理法[DB/OL].中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/banshi/2005-05/26/content_989_2.htm，2005-05-26.

[3]孙雪梅.集体土地征收补偿制度修改获国务院通过[N].京华时报，2012-11-29（006）.

[4]韩俊.失地农民的就业和社会保障[J].科学咨询，2005，（13）：28—31.