从法治的角度完善公安民警监督机制研究

完善的公安民警监督机制，是确保公安民警遵纪守法、依法行政、廉政勤政，保证政令畅通，提高公安机关执法效能，维护正常管理秩序的一项重要措施。立足于行政法的基本理论，探讨公安民警监督管理在公安队伍管理工作中的地位与作用，通过比较和实证的研究方法，剖析公安民警管理的现状，尤其是在当前的时代背景下，公安民警监督机制存在的不足之处，同时从外部监督机制和内部监督机制两方面进一步完善公安民警的监督机制，以保证广大民警依法履行职责和依法办事，保障和维护公安民警的合法权益。

公安民警；监督机制；法治

公安民警是国家公职人员，掌握和行使公共权力，代表和反映国家机关的形象。依法管理、建设好公安队伍，对维护社会政治、治安稳定，保障人民群众利益关系极大。权力的运行规律表明，有权力，就必须有监督和制约。所以，应当将公安民警置于严格的监督和约束之下，以保证其廉政勤政，谨慎地使用手中的权力。

一、现行公安民警监督机制概况

目前，我国从法律、法规、规章和公安机关内部规范性文件方面，对开展公安民警监督作了详尽的规定，并从内部的监察机构和外部的舆论监督等方面进行了系统的设计，取得了显著的成效，但在长时间实践中，仍存在一些问题。

（一）公安民警监督机制的法律法规依据

有关对公安民警监督和管理的法律、行政法规历来为人大和政府所重视。1995年颁布并于2012年修订的《人民警察法》第六章执法监督专门规范了对公安民警的监督行为，1997年颁布并于2010年修订的《行政监察法》，对各级监察机构的职责、权限、程序作出了规定，2005年颁布的《公务员法》，进一步对公务员的纪律和惩戒作出了规定。2010年颁布的《公安机关人民警察纪律条令》，与公安部先后颁布实施的《公安机关人民警察内务条令》、《公安机关人民警察奖励条令》配套衔接。这些法律、行政法规和部门规章的颁布施行，对于规范公安民警执法行为，严肃公安队伍纪律，保证公安机关及民警依法、廉洁、高效履行职责，具有重要意义。各级法院和人民检察院，各级公安机关党委的纪律检查委员会和各级公安机关内设的监察室，负责具体执行这些法律法规和相关的纪律规定，对全体公安民警队伍进行监督。

（二）法律法规涉及公安民警监督的主要内容

首先，《公务员法》有关公务员义务的规定有利于规范公务员的廉政行为。根据规定，我国的公务员应自觉接受人民监督，做到清正廉洁。这既是公务员的义务，也是对其廉政方面的要求。

其次，《行政监察法》明确规定了监察机构的职责和权限，规范了监察行为，维护了行政纪律，促进了廉政建设。

再次，《人民警察法》规定了人民警察执法行为必须接受人民检察院和行政监察机关的监督，接受社会和公民的监督，此外还明确了公安督察制度。

最后，《公安机关人民警察纪律条令》是我国第一部系统规范人民警察纪律的部门规章。它规定了76种违纪行为及相应处分，体现了公安机关从严治警。

综上所述，可以看出，现行公安民警的监督机制更加规范和系统，成为公安民警意味着要承担更多的法律义务与责任。上述规范性文件以广义的法规的形式督促公安民警树立责任意识，建立公安民警监督机制。

二、我国现行公安民警监督机制的不足之处

在看到现行公安民警监督机制一些积极方面的同时，我们不能否认，消极的方面同样不容忽视。

（一）从外部监督机制来看

一是多元的监督主体缺乏合力，影响了监督效能。由于监督体制的整体设计还不够完善，各个监督主体之间的分工与协作关系的确定还不够清晰，在具体的监督事务中的职责，监督方式、程序、范围等方面边界模糊，监督体制的整体性和权威性不够。“在实际监督活动中，由于隶属关系、平级关系、陌生关系、利益关系等因素……最终导致监督系统很多时候只能起到事发查处的作用，而事前防范、事中督察功能却被弱化。”[1]

二是监督的法治程度不够高，法律法规不够健全，可操作性方面还有所欠缺，监督的弹性空间过大。在立法方面，有关监督的法律存在缺口，急需设立的法律主要有《政府信息公开法》（目前还是以条例形式存在）、《新闻法》、《政府官员财产申报法》（目前还是以内部纪律规定的形式存在）等；同时，现有的相关监督的法律原则性太强，不利于法律的贯彻实施，影响了监督的法治化进程。

三是对非立法性抽象行政行为的监督缺乏制度保证。抽象行政行为可分为立法性抽象行政行为（即行政立法行为）和非立法性抽象行政行为（即公安机关制定、颁布的具有普遍约束力的行政措施、行政决定和行政命令等），[2]各级人大对于立法性抽象行政行为可给予立法监督，但对于非立法性抽象行政行为从实体到程序都没有明确的法律规定，甚至还规定了抽象行政行为的不可诉性，排除了司法机关的监督，这不可避免地会产生行政机关利用非立法性抽象行政行为来躲避监督而违法行政的可能性。

（二）从内部监督机制来看

一是监督主体与监督机构的独立性有待强化。监督是监督权对行政权的制约，监督主体若不能处于一种相对独立的地位，就很有可能失去应有的自主性，也达不到监督效果。在目前监督的实践过程中，“监督机构的独立性、权威性还远远不够，而且我们的监督机构比较分散，难以集中形成一只强有力的拳头；同时，对监督部门实行的双重领导体制已暴露出许多弊端，突出的问题是各级监督机构对同级党政领导成员难以行使有效的监督”。[3]

二是内部监督机制不健全。如财产申报制度尚不能全覆盖，目前在公安系统中的执行层面限于副处（含副调研员）以上干部，并且执行过程缺少复核环节，实际操作中往往是根据财务部门提供的年工资、奖金收入统计数据填表，有的干部即使隐瞒了实际发生的一些收入项目也无人审查。事实上国家公职人员财产申报制度在西方国家已经普遍建立，我国的这项制度则尚不完善，成效尚不明显。

三、国外警察监督机制的特点

经济发达国家都非常重视警察监督机制的建设。由于各国政治制度的差别，在警察监督机制方面也形成了各自的特点。

（一）从外部监督来看

首先，构建对警察管理和监督的法律法规体系是基础。各国都是首先加强对警察监督的法制建设，对警察的一切行为作出规范。其次，完备的司法监督体系是保证。在这一点上各个国家的做法不尽相同。第三，新闻舆论监督作用很大，警务活动要处于严密的社会和舆论监督之下。以美国为例，其有通过听证会和预算管理等形式对警察部门的活动进行的议会监督，通过司法审查直接改变或撤销行政执法行为甚至包括改变或撤销行政法规的司法监督，通过《情报信息公开法》等规定执法活动公开的公众监督。[4]日本则着重于构建健全的对警察管理和监督的法律法规，并建立评价制度，从民众中选出代表作为相谈委员，担当调查、监察方面的工作，听取国民意见，向行政评价局报告。[5]而新加坡除了构建完备的法律制度外，还特别注重对警察的日常行为管理，并通过法律赋予反贪部门较大的权力和有效的调查手段，对腐败行为处罚严厉。

（二）从内部监督来看

首先，独立、权威、完备的监督机构非常重要。国外监督机构虽然其设置的名称、隶属关系、职责权限等方面各有不同，但有三个共同的特征：一是机构相对独立；二是机构权威性强；三是机构体系比较完备。其次，有健全的信息公开制度，强调除法律规定应当保密的以外随时公开。通过互联网进行监督成为重要手段。第三，建立严格的财产申报制度。警察必须申报自己的财产，对申报人员的范围和申报财产的种类都规定得非常详尽，形成了有效的约束。美国警察目前正逐步加强内部监督制约，包括由联邦政府或州政府对警察部门官员进行的行政考核，由听证办公室举行听证和法律事务办公室开展审查的法制监督，以及在联邦或州的警察部门设立较强独立性的监察官、在警队内部设立向上级警察部门主管直接负责的兼职秘密监督警察等。日本的特色在于不设专门的行政监察机构，而是通过完善的人事管理机制发挥对警察充分监督的作用。新加坡的做法包括建立严格的财产申报制度并由常驻秘书进行详细审阅、对收受礼品问题进行详尽规定以及高薪养廉政策。

比较上述国家的警察监督机制，有些在我国也有好的经验，但还需要进一步巩固和改进，有些则是值得我们学习和借鉴的。当然，监督工作也应避免依赖某个单一方面的做法，例如，过度增加警察的工资，或者过度强化惩罚力度。因此，我国警察监督机制的完善也需要多管齐下，从外部监督和内部监督两方面共同推进。

四、对完善我国公安民警监督机制的若干建议

孟德斯鸠在《论法的精神》中曾指出：“一切有权力的人都可能滥用权力，直到有限制的地方为止。”[6]因此，必须多方面加强对公安民警的监督。

（一）完善我国公安民警的外部监督机制

各国政府都非常重视警察监督机制中的外部监督。我国公安民警监督机制也应从监督工作的立法、舆论监督等方面加强外部监督。

1. 加强监督工作的立法

构建完善的法律体系是监督有效开展的前提和保障。我们一方面要针对目前相关法规中存在的不足加以修订和完善，另一方面要优先制定《行政监督程序法》、《政府信息公开法》、《财产申报法》、《互联网信息传播法》等法律和规范性文件，并从现行《立法法》的角度提高立法水平，处理好法律原则性与可操作性之间的关系，界定好监督主体的权限范围，监督方式和程序，监督的法律救济等问题，并在借鉴国外立法经验的基础之上，整合现有的法律资源制定监督方面的专门法典，形成以宪法为根本，以监督法典为指导，专门的监督法律为主体的多层面结合的法律体系。

2. 完善司法监督体系

一定程度上来说，公安机关以外的相对独立的监督部门，在预防公安民警职务违法和犯罪上的作用往往强于公安机关内部的监察部门。这里主要讨论进一步发挥司法监督体系里的重要部门人民检察院和人民法院的监督作用。

（1）赋予人民检察院对国家工作人员职务违法的调查权和处置权。检察机关是法律监督机关，但目前检察权的基本权能限于侦查权、公诉权、审判监督权等司法程序上的监督权。为了加强公安民警的外部监督，还应赋予人民检察院对国家工作人员也包括人民警察职务违法行为的调查权和处置权，这是从检察机关对职务犯罪侦查职能中衍生出的权力。根据新《刑事诉讼法》第十八条第二款规定，检察机关侦查权范围是对职务犯罪的侦查，是刑事诉讼结构中的一部分。对于未达犯罪标准的职务违法行为的外部监督，目前还是一个薄弱环节。当前，检察机关侦查终结，做出不起诉或者撤案决定后，没有针对职务违法行为的处置权，唯有提出建议或移交有关部门处理的权力，这就起不到外部监督的应有效能。因此，为加强对职务违法行为的约束，有必要赋予检察机关对国家工作人员包括人民警察职务违法的调查权和处置权，实现打击职务违法和职务犯罪两个层面上职能的统一。对于检察机关职务违法处置权，可以通过制定《国家工作人员职务违法处罚法》来具体规定。

（2）赋予人民法院非立法性抽象行政行为司法审查权和终局裁决权。一是将非立法性抽象行政行为也纳入司法审查权的范围。非立法性抽象行政行为（包括行政机关制定的具有普遍约束力的行政措施、决定、命令等）都是实施法的行为，从法理上而言又不属于立法法确定的法的形式，处于监管的边缘地带，也应纳入司法审查范畴。二是可以取消行政终局裁决，赋予人民法院终局裁决权，即行政复议的非终局性，改为赋予当事人提请司法审查的司法救济权。

3. 加强舆论的监督功能

舆论是一种强大的社会力量，西方国家对此有第四种国家权力之称。在我国，舆论监督虽受到一定程度的重视，但舆论的监督功能并不强，近年来的一些网络监督的案例都是民间自发行为，缺乏政府引导，因而也常常产生舆论暴力的副作用。因此，必须加强有引导的舆论监督功能。

（1）完善政务公开制度。要实现对公安民警有效的监督，一个重要的前提条件就是要实行非涉密信息的公开。信息公开的数量、内容、质量，公开的方式途径，公开的制度化水平等在很大程度上决定了监督成效。

（2）建立新闻舆论监督的法律保障机制。要充分发挥新闻媒体的舆论监督功能，以法律的形式明确规定舆论机构及其工作人员的权利和义务，明确规定舆论监督的界限、监督对象的义务等。

（3）发挥群众的监督作用。公安机关执法行为应以人民满意为工作准则，为人民群众提供便利的监督渠道。同时，建立协商对话机制，将执法行为始终置于广大群众的监督之下，鼓励人民群众直接参与监督公安机关的权力运行。

（二）完善我国公安民警的内部监督机制

我国公安民警的内部监督机制和外部监督机制相辅相成，共同构成了我国公安民警监督机制的完整体系。

1. 完善行政监察制度

（1）提高行政监察机关的法律地位，增强监察机关的抗干扰性。公安行政监察机关实行的是双重领导体制，即一方面受上级监察机关领导，另一方面又是同级公安部门的一个常设机构。应当将监察机关单独设置，并实行垂直领导体制，从根本上提高监察机关的抗干扰性，而且监察机关的人员聘用、经费预算等也必须独立。这样，一方面，使监察机关具备独立的法律地位；另一方面，也理顺了监督关系。

（2）扩大行政监察机关的职权。有必要从以下几个方面进一步扩大监察机关的职权：一是扩大监察机关的处分权限。赋予监察机关对违法违纪的公安民警警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的职权，而非只是对相关部门的建议权。二是赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因处警过程中指挥不当造成严重损失的，监察机关应拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。三是监察机关应有责令申报权和没收权。

（3）建立监察官身份保障制度。目前，我国还没有正式颁布监察法，对监察人员的身份保障方面的规定几乎空白。因此，立法部门有必要尽快制定和颁布监察法，规定对监察人员必须进行专门化选拔和训练，配备相应监督设备，建立公开和秘密监督途径；监察人员非因法定条件和程序，不受免职或撤职，不被无故调离岗位；监察人员履行职务时受到非法侵害，有请求法律给予保护的权利。

2. 建立健全公安民警财产申报制度

1995年5月25日颁布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，对收入申报的宗旨、主体、范围、时间，以及受理机构、违反责任、执行监督等都作了规定，但在政法机关中的执行还可以进一步深化。第一，应扩大财产申报主体的范围，涵盖全体公安民警，而不限于县(处)级以上的公安民警。第二，应规定违反申报行为的法律责任。第三，在离任审计中审查并向社会公布私人财产，接受监督。

权力约束的监督机制在现代社会是不可缺少的，它对及时、有效地揭露职务违法和犯罪行为具有不可替代的作用。英国阿克顿说过一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[7]所以，公安民警监督机制的完善对推进规范执法具有重要意义，对服务型警队和法治警队的建设非常有利。我们应紧密联系实际，借鉴中外有益经验，从推动社会进步和协调发展的高度，规范公安民警执法行为，最终完善公安民警监督机制。

[1] 郭黎明，杨易华．对我国公务员监督机制的一点思考[J]． 文教资料， 2006，（ 7）．

[2] 姜明安．行政法和行政诉讼法[M]．北京大学出版社，1999 ：122．

[3] 田家祥．关于加强我国行政监督的对策思考[J]．中国行政管理， 1999 ，（12）．

[4] 中央纪委法规室，监察部法规司．国外反腐败廉政法律法规选编[M]．中国方正出版社，2002：24．

[5] 王旭．日本对公务员管理和监督的几个特点[J]．东岳论丛，2002，（4）．

[6] [法]孟德斯鸠． 论法的精神(上册)[M]． 陕西人民出版社， 2001：154．

[7] [英] 阿克顿．自由与权力：阿克顿勋爵论说文集[M]． 商务印书馆，2001：124．

沈 峰，程一兵，何文波
（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

From the Perspective of Governance by Law Study on the Perfection of Police Supervision Mechanism

Shen Feng, Cheng Yibing, He Wenbo
(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

To perfect the police supervision mechanism is an important measure to urge police to conserve rules and laws, to administer by law, to be honest and diligent, to ensure the government’s decrees will be implemented smoothly, to improve the effectiveness of law enforcement and to maintain the normal management order. Based on the theory of the administrative law, it is necessary to probe into the role and function of police supervision theory in managing the police forces. By comparison and research, analysis is made of the current situation of the police management, in particular shortcomings of the police supervision mechanism against the background of the era. Meanwhile, further improvement should be made in the internal and external supervision mechanisms so as to ensure that the police can perform duties by law and safeguard their legal rights and interests.

Policeman; Supervision Mechanism; Governance by Law

D631.19

：B

：1008-5750(2013)04-0046-(05)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.04.009

2013-07-08 责任编辑：陈 汇

沈峰（1966- ），男， 上海公安高等专科学校培训四部第一教研室主任；程一兵（1963- ），男，上海公安高等专科学校培训四部副主任；何文波（1974- ），男，上海公安高等专科学校培训四部主任。