陈 鹏

作为一篇充满马克思主义智慧的纲领性文献，党的十八大报告对社会建设和社会管理问题作出了重要的新的论述。它进一步提升了社会建设的地位和分量，丰富、深化和拓展了社会建设的理论内涵，并将中国特色社会主义事业的总体布局提升到“五位一体”的战略高度。报告第七部分明确指出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设，且加强社会建设必须加快推进社会体制改革（胡锦涛，2012）。这表明我们党对社会建设的思路更为清晰，创新管理的要求更为迫切，推进体制改革的决心更为坚定。

一、改善民生是重点

着力保障和改善民生，促进社会公平正义，是建设社会主义和谐社会的本质要求。党的十八大报告指出，加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题。应当说，民生问题都是与人民群众的日常生活密切相关的问题，党和政府一直都高度重视发展民生社会事业，从而使得我国的基本公共服务水平和均等化程度明显提高。

（一）教育是民生之基

十八大报告指出，我国教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。这对我国这样一个人口众多的发展中大国而言，殊属不易。据相关数据显示，我国自1993年提出的国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%的目标终于在2012年首次实现(崔清新、周英峰，2012)。这意味着我国初步达到世界衡量教育水平的基础线。同时，在十八大报告中，党中央提出新的更高要求，强调要努力办好“人民满意”的教育，要把“立德树人”作为教育的根本任务，切实提高教育改革的公平性。

（二）就业是民生之本

我国政府高度重视就业工作，并将促进就业作为保障和改善民生的头等大事。据相关数据显示，2003年至2011年，我国城镇新增就业人数累计达9800万，城镇登记失业率始终保持在4.3%以下的较低水平（费宫，2012）。虽然如此，党和政府仍清醒认识到，当前及今后一个时期，我国就业形势依然严峻、就业任务依然艰巨。面对成绩和问题，十八大报告则指出，要继续实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现“更高质量”的就业，并强调要健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，积极构建和谐劳动关系。

（三）分配是民生之源

近些年来，收入分配问题成为民生改革领域较为敏感和棘手的问题之一，民众纷纷在不同的公众平台呼吁和减少社会不公现象。其中，城乡差距是反映收入分配结构失衡最突出的一个指标。据相关数据显示，1980～2010年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比，由1.8升到3.23。虽然最近几年有所下降，但仍远高于世界绝大多数国家城乡人均收入比小于1.6的水平（徐科，2012）。可以说，我国收入分配改革依然任重而道远。对此，十八大报告则指出，要实现发展成果由人民共享，必须深化收入分配制度改革，千方百计增加居民收入。

（四）保障是民生之安

社会保障是社会安定的重要保障，也是社会文明进步的重要标志。在过去十年，我国社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。据相关数据显示，截至2012年9月底，全国城乡居民两项养老保险的参保人数达到4.49亿人，加上企业职工养老保险，总计覆盖人数超过7亿人。这标志着我国已建立了世界上最大的社会养老保险体系（林晓洁，2012）。对此，党的十八大报告进一步指明方向：即要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。

（五）健康是民生之需

健康是促进人的全面发展的必要要求。在过去十年，我国经过数轮“医改”，医疗卫生事业取得较为显著的成就。据相关数据显示，2011年我国基本医疗保险参保人数超过13亿，政策范围内报销比例提高到70%左右，基本药物价格平均下降了30%左右，数亿人开始受益于基本公共卫生服务均等化（邓永胜，2012）。这表明，建立人人享有的基本医疗卫生服务制度，不但是对医疗卫生事业的准确定位，也是让全体人民共享改革发展成果的突出体现。党的十八大报告则进一步指出，要坚持为人民健康服务的正确方向，努力提高人民健康水平，为群众提供安全有效、方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。

二、创新管理是关键

加强和创新社会管理，维护社会秩序和谐稳定，是建设社会主义和谐社会的必然选择。社会建设能否真正取得实际成效，创新社会管理是关键。党的十八大报告指出，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。在这五个建设中，相对于胡锦涛同志2011年2月19日讲话而言，其中“人才队伍”和“信息化”建设是十八大报告新论述的内容，并明确提出社会管理要建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制。

（一）法律是管理之基

当前，一些地方政府将“社会管理”简单地等同于维稳，为达到稳定目的，可以不讲工作方式方法，甚至不惜违规违法，结果反倒陷入越维越不稳的“维稳怪圈”（清华大学社会发展研究课题组，2010）。某种程度上，十八大报告明确提出社会管理的法治保障问题，多少带有对此类现象进行回应的意味。它表明，社会管理创新必须立基于法律之上，而不能违反法律的规定。同时，在社会管理活动中要真正维护法治，使得公权力切实受到法律的规范和制约，政府依法行政，而不能越位、错位和缺位；要尊重和保护私权利，维护公民的基本权利；要真正实践对法治的认同和信仰。

（二）能力是管理之要

社会管理和公共服务是政府的基本职能。作为一项新领域、新工作、新任务，各级党政部门和领导同志都需要加强学习和研究，切实提高和增强社会管理能力，不断夯实党执政的社会根基。大体来讲，社会管理能力建设主要包括：社会组织服务管理能力、城乡社区服务管理能力、公共服务供给能力、信息网络服务管理能力、公共安全服务管理能力、社会矛盾调处能力、群众权益维护能力等。从这个意义来讲，所谓的社会管理能力，归根究底就是做好群众工作的能力，要将“群众工作当作社会管理的基础性、经常性和根本性工作”（习近平，2012）。

（三）人才是管理之本

当前，全国各地的社会管理创新实践正如火如荼地开展，亟需一大批优秀的社会管理专业人才。目前，我国社会管理领域的专业人才数量和质量还都难以与之相适应，在数量上还存在较大缺口，在质量上整体水平还不够高。2012年2月，国家外国专家局专门设立“海外高层次人才交流基金——社会管理专项”，这是我国首次进行的社会管理领域海外专项引进计划（李潇，2012）；与此同时，部分地方政府也纷纷制定和出台了比较明确的社会管理人才队伍培养日程表，如江苏省提出要在2015年培养高级社会管理人才1000名，中级社会管理人才1万名，全省社会管理人才总量达到20万（丁国锋，2012）。由此可见，我国对社会管理人才需求之迫切可见一斑，加快社会管理人才队伍建设已成当务之急。

（四）技术是管理之器

当前，我国既处于改革发展的战略机遇期，又处于矛盾凸显期，社会管理的要素日趋增多、问题日益复杂、难度不断增大，单靠传统手段已经很难实施科学有效的管理。这就需要充分利用现代信息技术，创新社会管理的手段和方式，提高社会管理的效能和质量。近年来，网格化社会管理模式就是社会管理信息化建设中的一个集成代表，并在全国各地广泛实行。值得注意的是，社会管理信息化建设，绝不意味着打着信息化的名义，通过成千上万地安装监控摄像头，实现对普通大众的严密监视和管控。如此，则有悖社会管理创新之意旨。从这个意义来讲，技术之利器是一把“双刃剑”，要妥善利用好。

三、体制改革是根本

党的十八大报告指出，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。社会体制是中国特色社会主义制度的具体体现，包括社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制。这就要求必须从根本上以社会体制改革来进一步深化和统筹社会建设和社会管理。某种意义上，十八大报告对社会体制改革的论述具有破题的重要意义，提出了社会体制改革的总体目标和基本框架，即一个“围绕”、四个“加快形成”。

一是加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。相对于十七大报告而言，十八大报告对此的论述多了“法治保障”四个字，从而实现了从“社会管理格局”到“社会管理体制”的转变。这一转变背后，大有深意。它表明了依法治国、依法治理的基本理念。社会管理必须依靠制度建设，要有坚实的制度根基，从“格局”提升到“体制”，关键和核心在于制度建设，而法律正是最为核心的制度要素。某种程度上，这是对当前我国社会管理创新实践中涌现出的大量做法和经验的理性反思和总结，即强调所谓的“创新”，绝不能违法违规地“创新”，而必须始终在法律制度框架内进行。

二是加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。政府主导，强调的是公共服务是政府的基本职能，政府必须承担保基本的职责，同时，政府不能是惟一的供给主体，而必须充分发挥市场和社会的作用；覆盖城乡，强调的是城乡基本公共服务一体化的问题，要人人共享基本公共服务；可持续，强调的是基本公共服务的供给标准要保持合理的持续增长势头，并且要切实体现公平性。针对这一基本要求，十八大报告指出，要进一步改进政府提供公共服务的方式，加强基层社会管理服务体系建设，增强城乡社区、企事业单位、人民团体的服务功能和职责。

三是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。相较于十七大报告，十八大报告对社会组织的地位给予了高度重视，并首次使用“现代”字眼，从“社会组织体制”的高度论述，立意深远。政社分开，强调政府的行政职能和社会的自我管理相分离，即行政权力与自治权利分离，这也是社会管理创新的核心关涉所在；权责明确，强调要通过法律明确社会组织的权利和责任，权利和责任要对等；依法自治，强调要以法律为自治根基，这是社会组织的安身立命之本。该条既突出了建立健全社会组织法人治理结构的重要性，又指明了社会组织健康有序发展的基本方向。

四是加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。十八大报告首次对“社会管理机制”的基本构成要素进行了论述。源头治理，强调的是社会管理的关口前移，从源头上维稳；动态管理，针对的是中国流动社会、开放社会的基本特性，强调社会管理的全过程，以及社会管理本身就是个动态变化的过程；应急处置，针对突发社会公共事件，这是影响社会稳定的重要风险源，并最能体现政府应对风险的能力。三者之间前后相连、相互结合、互为联动，共同构成一个完整的社会管理机制链条。

综上所述，社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制共同构成了中国特色社会体制的基本框架。四者之间紧密联系、相互作用、互为支撑，共同汇聚和统一于中国特色社会主义社会管理体系的构建。

[1]崔清新，周英峰，2012，《今年我国财政性教育经费支出占GDP比例首次实现4%》，http://news.xinhuanet.com/politics/2012lh/2012-03/05/c_111602611.htm。

[2]邓永胜，2012，《全国基本医保参保人数超过13亿人覆盖率达95%》，《人民日报（海外版）》2月10日。

[3]丁国锋，2012，《江苏发布“十二五”人力资源和社会保障发展规划培养高级社会管理人才1000名》，《法制日报》3月16日。

[4]费宫，2012，《就业是民生之本》，《中国工商报》8月3日。

[5]胡锦涛，2012，《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社。

[6]李潇，2012，《海外高层次人才交流基金——社会管理专项启动》，《人民日报》2月27日。

[7]林晓洁，2012，《推动城乡居民养老保险制度可持续发展》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-10/16/content_2244529.htm。

[8]清华大学社会发展研究课题组，2010，《以利益表达制度化实现社会的长治久安》，清华大学社会学系。

[9]习近平，2012，《群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/23/c_121115704.htm。

[10]徐科，2012，《城乡差距是收入分配结构失衡的最突出体现》，《证券日报》12月14日。