夏策敏

(上海财经大学公共经济与管理学院，上海 200433)

一、研究背景

20世纪以来，财政分权成为世界各国十分普遍的现象。随着财政分权理论的逐步成熟和完善，以及财政分权在发达国家的广泛成功运用，一些转型国家和发展中国家也掀起分权改革的浪潮。在计划经济时期，中国的财政体制呈现“统收统支”集权化的特征。与市场化改革相适应，1978年之后中国的财政体制出现了分权化的趋势。其中，20世纪80年代经历了三次较大的财政体制改革:1980年实行“划分收支，分级包干”财政体制;1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”财政体制;1988年实行“多种形式包干”财政体制。以上财政体制改革都采取了“分权”的措施:地方政府向中央政府上缴一个固定比例或额度的税收收入后，可以保留剩余的款项;同时，地方政府也承担部分公共品(服务)的供给责任。由于地方政府利益和责任的明确化，而且按照企业的行政隶属关系组织财政收入，具备了财政收入的剩余索取权，在地方政府之间的财政博弈中，“包干制”导致了地方政府之间的重复建设、市场割据、盲目竞争等问题;在地方政府与中央政府之间的财政博弈中，由于预算外和制度外资金管理体制改革的滞后，“包干制”也刺激了地方政府将预算内的财政资源转移到预算外或制度外，或通过税收减免的方式“藏富于企业”，损害了中央政府的利益，弱化了中央政府的宏观调控能力。

为了纠正财政包干制所造成的缺陷，中国于1994年开始了分税制改革。……