住房保障中的失配问题与矫治

2013-03-22贺蕊莉黄大禹

大连海事大学学报（社会科学版） 2013年4期

贺蕊莉，杨扬，董岩，黄大禹

(1.东北财经大学a.财政税务学院;b.研究生院，辽宁大连 116025;2.武汉理工大学经济学院，武汉 430070)

住房保障，作为社会保障体系的重要组成部分，近年来受到了越来越多的社会关注。政府如何承担住房保障责任一直是相关研究的热点，如，对国内住房保障制度的反思，尤其是对经济适用房的反思［1－2］，制度建设创新研究［3－5］，住房保障立法研究［6］，财政政策影响研究［7］，户籍政策影响研究［8］，对西方古典研究和西方做法的介绍［9－11］等。本文将针对目前住房保障体系中诸多失配问题，提出矫治失配、完善我国住房保障体系的对策建议。

一、中国住房保障体系中的失配问题

失配即不匹配。它源于美国经济学家JohnKain(1968)的“空间失配”假说，指由于美国社会对黑人的歧视，黑人与白人在就业机会上存在空间的区隔现象，即由于人为的原因，黑人并没有享受到与白人一样的就业、学习提高的机会。近年来，我国保障性住房出现严重的空间失配问题，如保障性住房居民因住房远离市区，就业机会减少，通勤距离增加，生活成本提高等。在本文，除空间失配问题外，更注重于对制度设计目标与保障模式之间的失配问题进行分析。

我国住房保障制度经历了由政府直接调控和非商品化为基础的住房福利政策模式向政府间接调控和商品化为基础的政策模式转变的过程。目前主要的保障模式有经济适用房、公租房(廉租房)①廉租房曾是政府向城市低收入家庭提供住房保障的主要方式，取消福利分房后经济适用房逐渐增多，二者共同构成了住房保障的主体。在目前，以公房和公租房的称谓为主，公房是可租可售的公共住房，公租房则是公房中对外出租的房屋。与廉租房相比，公租房的租金也是很低廉的，但在受保对象经济条件改善以后，公租房可以通过提高租金的方法“劝退”租房人，而不受“廉租”的制约;公租房的租金也会面向城市低收入家庭，但公租房的使命更多的是面向城市化浪潮下由农村进城的务工人员和新就业的大学生，这些人的收入可能并不低，但目前他们还没有能力通过购买商品房来解决住房问题。因此，在本文中，廉租房专指已经建成或正在建设的面向城市低收入家庭的低租金住房，公租房则是指将所有需要纳入住房保障范围的受保对象都纳入服务范围的公共住房，在涉及二者共同存在的问题时，则用公租房(廉租房)的方式表达。、住房货币补贴、住房公积金等，还有限价房、集资房作为补充。这些保障模式的定位是:通过商品房来解决高收入者的住房需求，参加住房公积金者可以得到公积金贷款优惠利率的支持;通过经济适用住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求;通过廉租住房政策来解决没有购买能力的低收入者的居住需求;货币补贴有租房补贴和购房补贴。同时，以民间自愿供给准公共产品的限价房和集资房的模式做配套。

经济适用房模式是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，由受保障者购买住房所有权，只售不租。廉租房模式是以低廉的租金价格向低收入家庭出租的公共房屋，只租不售。住房货币补贴强调需求，是政府为符合条件的家庭提供资金补贴，以扩大其购买力，鼓励他们按市场价格租住或购买住房。有些地方将廉租房改为货币化租房补贴，经济适用房则改为货币化的购房补贴。住房公积金是各单位及其职工依法缴存的长期住房储金，职工购房时可以申请到低于市场利率的贷款。集资房是通过筹集资金，由政府、单位、个人三方面共同承担建造费用的房屋，集资所建住房的权属按出资比例确定。限价房即限制销售价格的商品房，在土地挂牌出让时就已被限定房屋价格、建设标准和销售对象，为政府组织监管、市场化运作的模式。

从我国住房保障实践看，上述住房保障模式与其设计目标之间都存在着不同程度的失配问题，主要表现在:

1.经济适用房:住房价格与购房能力失配

经济适用房只售不租，且为新建房屋，虽然其价格远低于市场价格，但相对于目标人群——中低收入家庭的收入来说仍然偏高。这里仅以大连市为例，对该市平均收入水平家庭购买经济适用房所需还款年限进行测算显示:一个中等收入家庭购买一套80 m2的经济适用房，其收入在扣除一般生活费用后全部用于支付房款，仍需要32年的时间。而对于大多数低收入家庭来说，其收入远低于中等收入水平，购房者的还款时间会更长。不过，比还款时间长更困扰中低收入家庭的是首付资金不足问题。低收入家庭由于收入低、积蓄少、亲友资助也凑不足首付，最后只好放弃已经取得的购买资格，这样的事例在许多城市都有发生，证实了经济适用房价格与购房能力失配是普遍存在的问题。

2.公租房( 廉租房) :供给量与需求量失配严重

我国目前，公租房(廉租房)的迫切需求者主要有三类:一是城市低收入家庭;二是新毕业大学生，尤其是异地就业者;三是由农村进入城市的农民工。目前各地廉租房的主要保障对象只是城市低收入家庭。由于大多数城市的廉租房主要来源于旧有公房，数量本来就少，且随着城市拆迁改造而逐渐减少，连第一类群体的需求都无法满足，新毕业大学生和农民工并不在保障范围之内，他们无法在城市中安定下来。与租住私人住房相比，租住公租房除可以节约大笔的住房开支外，重要的是租住者有安定感和家的归属感。我国目前由地方主张的廉租房只针对有当地户籍的城市低收入者，偶尔有地方建设一些面对新毕业大学生或农民工的廉租住房，也都是以作秀为主，杯水车薪，供给量与需求量之间严重失配。

3.住房公积金:需用与可用失配

世界银行发布的《中国经济季报》提到，我国住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益。［12］由于住房公积金是基于工作和就业的，因而大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金。参加公积金的很多低收入家庭也因为承受能力的制约而无法使用公积金购买住房，无法获得公积金贷款，他们被迫以低于市场利率的水平进行(养老)储蓄。而收入较高的家庭却一再利用公积金贷款购房重复使用公共资源，使公积金变成了急需居住住房的低收入家庭向投资住房的高收入家庭提供购房补贴的一条渠道。此外，一些职工收入较高的单位利用住房公积金税率较低的政策增加职工住房公积金数额，以降低职工个人所得税总体税负，使住房公积金成为“避税黑洞”，故有“富人俱乐部”之称。

4.限价房:政府意愿与开发商选择失配

对于那些既不够经济适用房申请资格又无法通过市场解决住房问题的“夹心层”来说，限价房是他们解决住房问题的一个途径，但开发商的选择并不能和政府的意愿匹配。许多地方计划用于限价房建设的地块在拍卖中流拍，使限价房的生存状态非常尴尬。同时，限价房也带来了新的夹心层问题，比如对于那些收入或其他条件比限价房申请规定略高一点的人来说损失巨大，也不够公平。

5.集资房:救助能力和救助对象失配

建设集资房的单位首先需要有土地资源，而有土地的单位大多是国有单位。我国目前，国有单位职工收入普遍高于非国有单位，而真正需要住房救助的低收入家庭成员大多就业于私营企业，一般的私营单位根本没有能力建设集资房屋。现实中许多集资房的购买者是公务员，集资房成为政府部门实现员工非货币收入最大化的工具，变相地恢复了福利分房做法。2009年公务员经济适用房、集资房出现了失控状态，东北一些机关甚至已经把集资房建在了海南岛［13］。这种救助能力和救助对象失配问题，令人们越来越质疑集资房存在的必要性。

6.货币补贴:主体作用与补充性质失配

住房保障的货币补贴有租房补贴和购房补贴。在住房保障体系中，不论是租房补贴还是购房补贴，货币补贴都是实物保障的补充形式，发挥辅助性作用，属于配角。但目前一些城市，货币补贴却发挥着主体性作用。如将建设廉租房资金转为租房补贴，将建设经济适用房资金转为购房补贴。这虽然也能一定程度地解决低收入家庭的住房困难问题，又可以在受保者收入状况改善后较好地实现退出，但是，货币补贴方式却有着不可忽视的副作用——推高住房的市场租金水平，推动住房销售价格上涨。这些副作用对经济社会的影响，与实物保障形式的“稳定器”作用截然相反。尤其是在我国目前中央政府着力于抑制住房销售价格和住房租住价格上涨过快的大环境下，地方政府在住房保障模式上的这种“微调”会抵消中央政策的作用效果，需要反思。

此外，新毕业大学生和进城农民工的住房困难问题得不到救助，众多的“夹心层”被排斥在保障范围之外，如经济适用房和廉租房保障之间、商品房与经济适用房之间、商品房与限价房之间，均反映出工具众多的住房保障制度并没有从根本上保障需求者能够获得救助，集中表现在保障性住房供给不足问题上。

二、矫治失配问题的政策建议

1.加大中央政府对住房保障的力度

住房保障是政府的责任，更多的是中央政府的责任，这是由住房保障的公平性、人口的流动性和土地财政等因素共同决定的。具有公平性质的公共产品应该由中央提供，这是中央与地方职能分工的基本准则之一。但是在人口自由流动的大前提下，地方政府在住房保障方面工作做得越好，低收入者涌入越多，地方政府的压力就越小，极易陷入恶性循环。从经验上看，西方发达国家政府的住房保障责任也主要在中央，地方只发挥配合性的辅助作用。如，英国的环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。比较而言，我国中央政府的住房保障资金投入力度严重不足，仅以2011年为例，中央财政预算安排补助资金1030 亿元，比上年增加265 亿元，有很大幅度的提高。但与1000万套保障性住房的建设目标相比，平均1.03 万元/套的建设资金还是远不能满足建设需要的。建议加大中央财政的资金支持力度，考虑由中央专项拨款加地方配套资金的方式调动地方的积极性，推动中央和地方政府共同承担住房保障责任。

2.调整住房保障模式，扩大住房保障范围

目前各地把住房保障的范围仅限制于本地户籍居民的范围，虽然许多地方的住房保障条例明确把新就业大学生和农村进城务工人员纳入了住房保障范围，但只是停留在文件上并不付诸实施。而扩大住房保障范围与调整住房保障模式是一个问题的两个方面，因此予以综合讨论。

(1)加大公租房的建设力度，确立其在住房保障体系中的主体地位。许多地方政府为了省事省力，采取向低收入家庭进行货币补贴方式为主的保障模式，虽然缓解了住房困难家庭的生活困难状况，但不适用于大规模地解决新就业大学生和农村进城务工人员的住房困难问题。本文以为我国目前还处于住房保障的起步阶段，公房的拥有量过少，待城市化浪潮渐渐平息之后，方才能考虑减少公房数量，才能向以货币补贴为主的方式过渡。目前，应该确立公租房在住房保障体系中的主体地位，充分发挥公租房的“稳定器”作用，稳定房价，稳定房租价，稳定劳动者的生活，让人民安居乐业。要加大公租房建设力度，合理布局，确保困难居民的住房需要。不得不承认，公租房在管理上是存在一定的难度，对政府的管理水平要求较高，但不应因为这项适宜目前中国迫切需要的善举有难度而轻言放弃，而应该从提高政府管理水平入手。

(2)将经济适用房和廉租房合二为一，转为公租房用于租住给受保者。针对目前仍有许多地方大量建设经济适用房和廉租房，但由于比较敏感易产生矛盾等因素，没有进行分配，没有投入使用，建议将经济适用房和廉租房合二为一，转为公租房用于租住给受保者。经济适用房存在着无法保障真正的低收入家庭得到救助、补“砖头”不补“人头”以及机会主义盛行等诸多问题，与廉租房合并用于出租，转为公租房，可以较好地把目前处于经济适用房和廉租房保障之间的“夹心层”纳入住房保障范围，也可以扩大保障范围。因为目前的城市住房保障已经基本实现了本地户籍低收入家庭能够应保尽保，把已经建成的经济适用房与廉租房合并，统一转为公租房，逐步把常年城市新移民纳入保障范围。与廉租房不同的是，公租房可以不受“廉租”的制约，在租住者的收入连续多年超过救助标准但拒不退出时，可以用提高租金水平，甚至收取高于市场价格的租金以敦促其退出。公租房配合对申购者的评分制度，会使公租房分配发生较大的变化，最终将保障目标锁定在城市低收入群体，以及那些虽然收入不低但暂时没有购房能力者，如新就业大学生、农村进城务工人员等。

(3)提升我国住房公积金保障能力，确保资金安全。尽快实现住房公积金全国统筹，改变现在的条块分割问题，消除地域差距;拓宽住房公积金的投资渠道，提高住房公积金的使用效率;简化贷款手续，规范业务流程和审贷制度，方便申请者贷款;各个部门和环节之间应该通过联网实现资源共享与信息沟通，取消各种不合理的收费和限制，扩大贷款的发放量;向中低收入家庭倾斜，减轻中低收入家庭的借款负担;可将用于购买国债后的剩余资金的一部分投资于住宅相关领域，如用于建设公租房和提供给缴纳公积金的受保障人群;完善住房公积金的监督机制，明确规范住房公积金管理委员会的管理职责以及具体实施的管理程序;加强对管理中心领导干部的廉政监督，建立管理中心管理绩效考核制度，借鉴银行内控监管机制，建立高管、财务等关键岗位的资格准入与定期轮岗制度，确保资金安全。

(4)取消集资房、限价房。集资房、限价房这种试图调动民间财力提供公共产品的模式，并不能解决真正住房困难人群的住房问题，尤其是集资房，已经成为权势部门以住房保障之名行谋取小部分人利益之实的一条路径，应予以取缔，堵塞漏洞。

3.完善住房保障管理制度

(1)完善申请制度。对申请者的评分，按分值来排队并分配公房居住权，可以避免摇号等随机处置权利与机会方式所带来的机会主义和腐败问题。在评分制下，收入状况、家庭结构、落户(或定居)时间、原有住房(原居住地住房)面积和市值等因素都将成为计分的依据。在保障性住房的申请中，须充分体现公开、公平、公正和困难优先的原则。对于没能在本次享受到住房保障的申请者，可以在下次得到优先安排，即实行轮候制，并且对处于轮候状态的申请人家庭的在当地居住年限评分、婚龄评分、轮候评分随着时间变化而相应自动调整。为确保住房保障的公平公正，需要考虑对申请者的约束条件。包括:申请人及共同申请的家庭成员在申请之日前(如5年内)是否购买或出售过房产;单独申请公房保障的年轻人，其父母是否有两套或两套以上住房，如果有则应扣分或者是取消申请资格。申请人的家庭人员结构也是一项重要的指标，而且需要细化:一是要区分代际差别，即每增加一代人，就要增加一定的分值;二是要对家庭未成年子女按照年龄段不同，赋予不同的分值，年龄越大，分值越高，直至可以单独申请保障性住房的年龄段为止。

(2)完善退出机制。退出机制是现行住房保障制度的一大难点。而住房保障制度成功的精髓并不在于是否给房屋产权，而是用一套严密的制度设计，并由专门的机构每年核定这些保障对象的收入，根据收入的增加强制保障对象退出，确保需要保障的人来独享保障房［14］。建立住房保障与劳动保障、与用人单位的信息联动机制，及时掌握受保对象的就业收入情况，当保障对象的经济条件发生重大变化，超出了保障范围时，必须有一个严格的制度确保这些占有或者租用保障性住房的人退出，而将住房让给更需要救助的人。对于出租公房，可以设计多层级的超率累进租金率，即以社会平均工资水平和社会平均市场房租价格为基准，受保者收入每低于平均水平的一定百分比，公租房租金也就相应低于一定的百分比，依次类推，直至低到目前的廉租房租金价格为止。当受保者的收入稳定地提高时，如，收入连续三年超过受保标准时，累进计算房租使房租水平接近市场租金水平，如果在收入超标的情况下连续租住五年，则以收取高于市场租金的办法“劝退”受保人，使其自动从保障体制中退出。对于经济适用房的遗留问题，可以参照出租房的办法，明确规定购买新建经济适用房者5年(比如)内不得出售，5年之后如要出售，须向政府补足经适房价格与市场价格之间的差额，以保证公房被真正用于解决低收入者的居住之需。类似的这种确保寻租者没有牟利空间的制度，是保证住房保障资源被有效利用的基础。

(3)改革经营机制。经营住房需要有灵活的经营机制和良好的市场信息捕捉能力，对此建议以公司化的方式解决公房的经营问题。在各地成立公房经营公司，负责经营管理公共住房，国资委为出资人，房管局为业务主管部门，该公司不以营利为目的，主要负责公房的建设和投资。解决住房为主营利为辅是该公司的经营宗旨，即以承担政府的社会责任为主，营利为辅，实行市场化微利经营，只为满足市民的居住需求。为保证一定程度的竞争性，可以考虑在同一地区设立两个或以上的类似公司，从事公房的投资和建设，旧房改造及对市区危房、老住宅小区进行配套、升级和改造投资建设，组织对市区问题楼盘进行托管处置，负责公共住宅建设项目的投融资业务及其他业务。

(4)罚则及其他。在公房经营管理条例中增加罚则类条款，明确申请人的责任、权利与义务。特别是要明确规定申请人必须提供真实的个人资料，如果有欺骗行为，必须承担相应的经济后果和刑事责任，确保保障资金能够用于真正需要求助的低收入群体。

4.加大金融支持

构建住房保障制度的金融支持体系，需要体现对住宅需求方的融资支持。目前我国对购房者具有政策性特征的贷款支持只有住房公积金制度，尚未有直接面向中、低收入家庭发放的低息或无息贷款的住房金融机构，还未建立完善的政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体。同时，参与住房金融的机构偏少，涉及面窄，放贷条件苛刻。需要进一步创新个人住房贷款品种，满足不同的消费需求，建立多元化的住房融资渠道，拓展住房信贷资金的来源，提高金融机构资产流动的质量，逐步形成适合我国国情的住房金融体系。如:加大住房金融对住房建设和住房消费的支持力度，积极开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善贷款担保机制，扩大贷款范围，降低中低收入者申请贷款的门槛，延长贷款期限，增强其购房能力，促进住房保障体系的顺利构建。

构建住房保障制度的金融支持体系，需要银行等金融机构的积极配合。实现对于住房保障制度建设的金融支持，一方面要求金融机构在加强商业性信贷风险管理的同时，加快调整房地产信贷结构，优先支持公共住房的建设，优先满足具有偿还能力的家庭购买自住房的贷款需求;另一方面，还要求金融机构积极配合国家住房保障体系建设，在风险可控的前提下，切实改进对公共住房建设的金融服务。

5.提高低收入人群的购房能力

解决中低收入人群住房问题，不仅需要增加住房供给，扩大保障范围，还要探索提高居民尤其是低收入人群的购房能力，通过提升消费能力来解决中低收入家庭住房困难，降低他们对住房保障的依赖。提高居民购房能力的主要措施有二:一是推进收入分配改革，改善收入分配结构，提高中低收入人群的收入水平。二是平抑房价。加大投资住房的成本，让住房回归其消费品的本来特性，可以通过房产税等手段来提高房地产投机成本，加大政府监管力度降低房地产企业利润，抑制房价上涨调节社会贫富差距，从而提高低收入人群通过市场解决住房的可能性，降低他们对住房保障的依赖。

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