曹煜玲

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

第六次全国人口普查数据显示，截至2010年11月1日，我国60岁以上的老年人达1.78 亿，占总人口的13.26%，其中65岁以上老年人为1.19 亿，占总人口的8.87%。我国的老龄化呈现出加快增长的趋势，高龄老人、生活不能自理老人、空巢老人数量庞大。我国的人口老龄化是在经济尚不发达，或者说经济基础相对薄弱的情况下到来的，属于典型的“未富先老”。同时，我国的人口老龄化呈现出人口基数大、老龄化速度快、地区间不平衡等鲜明特点。然而，在现有社会经济制度安排下，我国社会仍然对这种前所未有的人口学变化缺乏及时有效的适应和调整，使得老龄化在今天更多地被视为一种挑战，而养老无疑是其中最为棘手的问题之一［1］。在人口结构和社会结构不断变化、经济快速增长、社会保障制度和社会政策不断完善的背景下，研究如何建立我国城市养老服务体系显得尤为重要和迫切。

一、中国城市养老服务体系发展的背景条件分析

1.人口老龄化迅速发展

目前，我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿人的国家，并且正在以每年3%的速度快速增长。2011—2015年是我国人口老龄化加速发展的时期，人口老龄化的形势将更加严峻，呈现出老龄化、高龄化和空巢化加速发展的新特征。预计到2015年，我国60岁以上的老年人口将达到2.15 亿人，约占总人口的15%，每年平均净增老年人口800 多万人，超过新增人口数量;80岁以上的高龄老人将达到2400万人，约占老年人口的11.1%，年均净增高龄老人100 万人，增速超过我国人口老龄化的速度;65岁以上的空巢老年人口将超过5100 万人，约占老年人口的25%。到2020年，老年人口将达到2.43 亿人，约占总人口的18%。到2049年，老年人口将达到3.17亿人左右。2050年，在我国的人口当中60岁以上的老龄人口将成为最大的群体［2］，我国将面临着沉重的养老负担。

在老年人口快速增长的同时，我国人口老龄化的另一个显著特征是老年人口的高龄化，老年人口中80岁以上高龄老人的规模和所占比重都将呈现快速增长态势。有专家预测，我国80岁及以上的高龄老人将由2000年的1000 万人增加到2050年的8200 万人，占老年人口的比重也将从12.4%增长到26.2%［2］，届时我国将成为一个高龄化社会。

在我国的城市中老年人的失能、半失能率达到了14.6%。随着人口老龄化的加剧，失能、半失能老年人的数量还将持续增长，老年人的照料和护理问题将会日益突出。与此同时，我国在老龄化的发展进程中还伴随着“家庭少子化”、“家庭规模小型化”和“人口流动”的同步发展。这些深层次的社会结构变化将会对人们的生活方式和社会服务方式产生重大影响。

2.经济与社会发展态势分析

改革开放以来，我国的国民经济快速发展，经济总量和人均数量都有了很大的变化。2008年，我国的人均国内生产总值(GDP)3000 美元;2010年，我国的国内生产总值跃居世界第二位，人均国内生产总值3800 美元;2011年我国人均国内生产总值达到了5432 美元。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出，“十二五”期间国内生产总值年均增长7%。2020年，我国的人均国内生产总值有可能达到10 000 美元。

按照国际上流行的标准，当一个国家人均国内生产总值达到3000 美元时，就是中等发展水平的国家［3］。国际经验证明，当一个国家和地区人均国内生产总值进入1000—3000 美元的时期，也是各种社会矛盾凸显期，如果处理得好，经济社会就会上一个新的台阶。我国要正视这一重大问题，并着手解决社会发展中出现的一系列突出问题。在未来的发展中，还要避免由人均4000 美元到10 000 美元可能会出现的“中等收入陷阱”。我国要采取多种措施着力解决各种社会问题，“烫平”各种利益群体间所出现的不和谐的“褶皱”关系。

在人均GDP 1000 美元以下时，我国强调的是“效率优先，兼顾公平”。但是，人均GDP 达到3000美元之后，也就是中等发展水平以后，应当实施公平优先战略，以社会建设带动经济发展。因此，国家社会福利制度的全面转型就成为必然趋势和现实要求。放宽视野进行国际比较就会看到，发达国家在人均GDP 达到1000 美元之前，社会政策及社会福利制度的建设就已经具备较高水平。而且，从一定的视角看，我国的社会福利水平还落后于包括巴基斯坦和印度在内的许多发展中国家。

与公平优先战略相适应的是“普惠型”的社会福利制度。现在及未来，人们对社会服务的需求会愈加强烈，这是一种公共需求，它将引致政府和社会所提供的公共服务内容发生深刻变化。在这样的发展背景下，照料老年人的责任将由家庭转向社会，于是就对养老服务的发展提出了新的要求。不断完善、创新和优化我国的养老服务体系，既是社会发展的需要，也是一种社会责任。

二、中国城市养老服务体系的发展理念、基本构成和发展目标

1.发展理念

城市养老服务体系的设计理念与一个国家社会福利制度的建设和发展有密切的关联性。从我国经济社会与人口老龄化的发展现状和未来发展趋势出发，考虑到社会形态和社会结构的变化，社会福利框架内的城市养老服务体系应当由“补缺型”向“适度普惠型”转变。也就是说，从现在开始到21世纪中叶，我国应当建立“适度普惠型”城市养老服务体系。“适度普惠型”城市养老服务体系能够在更大程度上满足老年人对养老服务的需求，有利于经济的发展和社会的稳定，也有利于我国社会主义和谐社会的构建。

本文所提到的“适度普惠”是在综合考虑我国经济发展和社会发展状况的基础上，将包括养老服务在内的老年社会福利的受益群体逐渐由“三无老人”扩大到所有的老年人，并不断提高福利水平。借鉴“底线公平”的发展理念，对“底线”之下的基本养老需求，由政府负全责兜底保障，对“底线”之上的养老服务需求，可以由市场、企业、社会组织以及个人来承担。

2.基本构成

我国社会保障制度的建设正处于高涨期，加之我国社会结构的变化和人民生活水平的不断提高，养老的方式以及对社会化养老服务的需求越来越呈现出个性化和多样化。人口老龄化的发展趋势和经济社会的未来发展态势，在一定程度上反映出我国养老服务业的发展方向，为“适度普惠型”城市养老服务体系的架构奠定了基础。

在人口结构不断变化的影响下，我国的老年人负担系数也发生了很大变化。2011年经济合作与发展组织发布的全球主要国家老年人负担系数显示，2008年我国的老年人负担系数为7.9，到2050年将降低到2.4。这意味着我国年轻人赡养老年人的负担会越来越重。

在家庭结构小型化和年轻一代承受着较大工作压力的双重作用下，老年人所祈求的子女在身边贴心照料、安享晚年的想法变得越来越难以实现。在社会转型、政策变化和经济发展的共同影响下，传统的家庭养老功能越来越弱化［4］。

透视社会的另一方面可以看到，随着国民经济的快速发展，我国的人均收入水平不断提高，大多数个人和家庭的收入也在增加，这在一定程度上提高了家庭对老年人进行生活照料和护理的经济支付能力，使家庭成员有能力从外部购买对老年人的养老服务，从而提高了老年人自身生活的独立性。由此，必然会大力推动我国养老服务业的发展。

基于上述发展背景，从现实和长远来看，“适度普惠型”的城市养老服务体系主要由养老服务的提供者、养老服务的层次、养老服务的提供方式、养老服务的接受者和养老服务的内容五个方面所构成。同时，为了规避养老服务道德风险的发生，政府还应当通过制定相关的政策法规、划分养老服务的等级等各种方式，对老年人所需求的不同程度、不同层次的养老服务内容进行严格区分。

3.发展目标

养老服务是社会保障制度的重要组成部分，归根结底是一种社会福利制度，要作出符合帕累托效率的制度安排，提高经济的产出是基础。第十二个五年规划期间，我国的经济和社会将会有一个快速发展;到2020年，将实现全面建设小康社会的目标;到2050年，我国人均GDP 将会进入中等发达国家行列。在这样一种宏观背景条件下，我国的社会保障体系将会进一步发展和完善，对各种社会福利制度的建设将会提出适应于社会经济发展的要求。基于理论分析和实证研究，本文所设计的我国城市养老服务体系发展的总体目标是:在适度普惠的基础上，按“基本保障型养老服务体系→服务型养老服务体系→发展型养老服务体系”路径发展。

城市养老服务体系是由多要素组成的一个复杂系统，其功能的有效发挥，依赖于各个构成要素和子系统的正常运转以及相互之间的协调合作。各组成部分的协同发展，有助于养老服务体系总体发展目标的实现。

(1)养老服务的普惠性。从生存权利的角度看，每个人能够拥有基础性的养老服务是公民的权利。因此，养老服务的提供应该具有普遍性。所有老年人，只要有养老需求，都应当能够及时享受到基础性服务。例如，大连市自2011年1月起，提高了60 周岁以上的享受城市最低生活保障的特困老年人的养老服务补贴标准。其中，在居家养老方面，对于生活能自理的老年人维持每人每月100 元、80 元标准不变，生活半自理的老年人每人每月增加200元，生活完全不能自理的老年人每人每月增加400元。

(2)服务内容的多样性和综合性。养老服务的多样性和综合性主要是针对老年人养老服务的内容和提供养老的方式而言的，老年人可以根据自身的实际需要选择不同的服务内容和服务方式。在大连市进行的样本调查中，有21.8%的老年人不愿意和子女一起居住，有26.5%的家庭子女不在父母身边。这些家庭中老人的日常照料和护理等服务必然会推向社会。在居家养老服务的调查中，愿意接受服务人员上门服务的占到被访者的76.9%。其中，希望得到家政服务的占84.4%，希望得到医疗保健和护理服务的占51.0%，希望得到心理和理财方面服务的分别占24.3%和11.5%。这些数据反映出城市居民对养老服务的需求是多样化的。

为了进一步印证老年人对养老服务需求的多样化，再以全国的调查数据来说明。根据调查，在我国的城市中有48.5%的老年人有各种各样现实的养老服务需求。其中需要家政服务的占25.2%，需要护理服务的占18.1%，需要聊天解闷服务的占13.8%，需要法律援助服务的占2.3%。然而，目前我国城市中居家养老服务需求总的满足率只有15.9%，其中家政服务的满足率为22.6%，护理服务的满足率为8.3%，聊天解闷服务的满足率为3.2%。［5］这意味着城市的养老服务有着很大的发展空间。

因此，考虑到老年群体的特殊需要，养老服务的内容应包括老年人的医疗保健、日常生活照料、精神慰藉、文化娱乐等。根据老年人身体状况的不同，可以将老年人的养老服务划分为预防性养老服务、补偿性养老服务和发展性养老服务三个层面。预防性养老服务主要是针对生活自理无困难的老年人，通过积极鼓励老年人走出家门、参与社会活动等方式减缓其生活自理能力的衰退速度;通过推进全民终身健康教育和保健教育达到预防疾病、延长健康期的目的;通过实施针对“低保”老人和特困老人的社会救助和居家养老服务补贴，保障老年人的养老服务需求得以实现。补偿性养老服务主要是为基本生活自理有部分困难的老年人和生活自理有严重困难的老年人提供正规和非正规的服务。发展性养老服务是针对所有的老年人，在提供前两种服务的基础上，为老年人提供个性化、多样化、分层次的服务，使他们能够过上健康而体面的老年生活。

三、中国城市养老服务体系建设与发展路径

进入21世纪以来，我国政府针对包括老年群体在内的“弱势群体”社会保障不足的现象采取了一系列有力的措施，使社会保障和基本的公共服务有了显著改善。我国社会保障制度建设的中长期目标可以表述为“人人享有社会保障”，也就是说全体社会成员在其生命周期的任何阶段，一旦面临困境，都会有社会保障来支撑［6］。在上述社会保障和公共服务框架内，参照我国国民经济和社会保障发展战略的阶段安排，对我国城市养老服务体系建设与发展进行阶段性划分，明确每一阶段的发展重点。

1.“基本保障型”养老服务体系发展阶段

“基本保障型”城市养老服务体系发展阶段(2011—2015年)，是养老服务体系建设的基础阶段，是在适度普惠的基础上强调基础性养老服务保障的阶段。

在“底线”公平的基础上，重点解决普通老年群体最基本的养老服务需求和特殊老年群体的特殊需求，维护老年人的权益。尤其要关注失能和半失能老人、高龄老人、孤寡老人和空巢老人的养老需求。结合国家和地区经济社会的发展水平和发展阶段，从老年群体的实际需求出发，明确城市养老服务体系建设与发展的方向，进行制度和体系设计，处理好老年服务保障与其他社会保障制度的关系。

在这一阶段要进一步明确政府在养老服务中的责任，强化政府在养老服务体系建设中的主导地位，合理划分政府和市场在养老服务中的责任。通过进行差别化和多元化的制度安排，在制度补缺的基础上，初步搭建起覆盖全部老年群体的养老服务体系，以满足老年群体最紧迫和最基本的养老需求。

2.“全面服务型”养老服务体系发展阶段

“全面服务型”城市养老服务体系发展阶段(2016—2020年)，是养老服务体系建设的关键阶段。它是在适度普惠的基础上强调合理性养老服务保障的阶段。

这一时期我国正在全面建设小康社会，社会福利事业和公共服务事业都将会有大发展，全体国民应当合理分享经济发展的成果。政府仍然在养老服务体系的建设和发展中发挥着主导作用，社会组织的作用日益凸显，并在多层次、个性化和多样化的养老服务中发挥着重要作用。

在城市养老服务体系的建设和发展进程中，应当全面拓展养老服务的内容，提升服务的质量和水平。根据老年人个性化和多样化的服务需求，构建相对完善的能够为老年人提供生活服务、医疗与健康服务和精神文化生活服务的养老服务体系。

在北京、上海、天津、沈阳进行的关于养老生活方式意愿的抽样调查结果表明，90%以上被调查的老年人选择居家养老［7］。在我国的城市中，这种养老方式的选择必将会延续很长一段时间。因此，在这一时期仍然应当重点建设和发展依托社区开展的居家养老服务，通过政策引导，采取公办民营、民办公助等多种形式适度发展机构养老服务，建立起多种形式并存的养老服务体系，在养老服务专业化、社会化、规范化不断发展的同时，为老年人提供分类、分层、分级的养老服务。

3.“快速发展型”养老服务体系发展阶段

“快速发展型”城市养老服务体系发展阶段(2021—2050年)，是养老服务体系建设的高级阶段。它是在适度普惠的基础上强调公平性的养老服务保障。

这一时期，我国已成为中等发达国家，并在向发达国家的行列迈进。国家的财政资源丰厚，与社会保障相关的公共政策将更加完善，养老服务体系建设问题成为社会保障体系建设中被广泛关注的焦点。通过大力发展养老服务事业及其他公共服务事业，使所有的老年人公平分享经济社会发展的成果。这一阶段政府依然处于主导地位，社会化和产业化的养老服务快速发展，在公平优先的前提下，通过政府、社会和家庭的深度融合，将形成网络化、优质化的养老服务形态。

经济社会的发展为城市养老服务体系的快速发展奠定了坚实基础。养老服务体系在强调提供公平服务的同时，为老年人提供完善的、全方位的社会化、产业化、网络化和高质量的服务，使老年人能够过上具有较高质量的、体面的老年生活。

需要说明的是，由于我国区域经济发展差异明显，处在不同区域的城市的经济和社会发展水平也存在明显的差异。因此，城市养老服务体系现实的和未来的发展在城市之间会存在“时滞”，也会在一定程度上存在着服务水平、服务质量和服务类型等方面的差距。

［1］胡 湛，彭希哲.发展型福利模式下的中国养老制度安排［J］.公共管理学报，2012(3):60－70.

［2］人口研究编辑部.新中国人口60年［J］.人口研究，2009(5):42－67.

［3］王振耀.建设与中等经济发展水平相适应的中国社会福利体系［J］.中国社会工作，2009(10):27－31.

［4］于学军.人口变动、扩大内需与经济增长［J］.人口研究，2009(5):36－41.

［5］阎青春.《我国城市居家养老服务研究》新闻发布稿［EB/OL］.(2009－06－03)［2012－12－17］.http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/ltxgbj/ltxgbj_gzlt/201111/t201111 28_154450.html.

［6］郑功成.中国社会保障改革与发展战略［M］.北京:人民出版社，2011.

［7］熊必俊.人口老龄化呼唤人本住宅和亲情社区［EB/OL］.(2010－09－15)［2012－12－17］.http://www.cexyh.com/a/suoyang/jijiayanglao/7998.html.