李 岩

(辽宁大学 法学院, 辽宁 沈阳 110136)

土地年租制作为土地利用的新形式拓宽了我国土地资本化、市场化的途径,一改土地批租制牺牲巨额级差地租,提高城市化门槛的弊端。年租制的运行被赋予了抑制地方政府寅吃卯粮的“土地财政”的效能,寄希望控制地方政府对土地收益的盲目追求。1999年国土资源部下发了《规范国有土地租赁若干意见》(以下简称《租赁意见》)的通知,在通知中肯定了土地租赁是出让方式的补充,并对租金标准问题以及违反租金交纳责任问题作了规定。据不完全统计,在1999年到2012年期间,有17个省市以《租赁意见》为依据,制定了国有土地租赁以及租金管理的地方规章*笔者利用北大法宝数据库获取国有土地租金相关法律文本。其方法是选定“中国地方法规规章全库”,在1999年和2012年之间时段进行查询。在标题一栏输入“国有土地租赁”,从所得结果中进行筛选和排除后,发现省市两级制定土地租赁相关规章有7个,按照时间顺序分别是:上海市(1999年5月),山东省(2001年9月),河北省(2002年3月),江苏省(2003年5月),四川省(2003年6月),浙江省(2003年9月),辽宁省(2004年3月),上述七个省市制定了国有土地租赁办法,对于国有土地租赁问题进行了全面的立法,其中对租金问题都进行了规定,但不够具体。在标题一栏输入“年租金”,从所得结果中进行筛选和排除后,发现省市两级直接制订土地租金规制的相关规章有10个,按照时间顺序分别是:郑州市(2001年8月),抚顺市(2001年9月),杭州市(2001年11月),石家庄市(2002年12月),黑龙江省(2003年1月),盘锦市(2003年3月),盐城市(2006年6月),鹤岗市(2007年12月),通化市(2008年7月),哈尔滨市(2010年10月)。本文的分析以上述17个地方立法为样本。,租金规制的立法呈现了专门细致化的趋势。但地方立法在租金征收标准、租金调整的条件、租金调整的程序、租金减免制度、租金收益分配方案、租金交纳义务违反的法律性质上都存在诸多问题。租金的法律规制是否合理、适度关系到土地年租制的成败,因此有必要对这一问题进行专门的研究。

一、土地租金征收标准的单一性与多样性

土地等级和基准地价是制定土地有偿使用政策和地价评估及管理的重要依据,在土地租金的标准问题上,土地等级和基准地价也毫无疑问地承担了这一重任。对此各省市政府在其地方性文件中都明确对两个标准进行了规定,如南京市、通化市、盐城市等。所谓基准地价是指:“在城镇规划区域范围内,对现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地,按照商业、居住、工业等用途,分别评估确定的某一估价日期上最高年期土地使用权区域平均价格。”[1]从概念上看基准地价由几个限定要素构成:“不同级别”,“不同地域”,“不同用途”。从构成要素上可知基准地价已经涵盖了土地等级的标准,所以没有必要将土地等级作为一个独立的土地年租金的征收标准对待。这样土地年租金的征收标准只有一个——基准地价。基准地价是政府实现宏观调控的重要价格手段和工具,也是地价制度的核心所在。

租金的确定除要以基准地价为征收标准外,还应考虑未来土地的收益和投资风险情况,即土地还原率。所谓不动产还原率指的是在不动产评估中用以将不动产纯收益还原为不动产价格的比率[2]。 对此杭州市明确规定土地征收标准根据土地用途、土地等级结合地价水平、地价还原率等因素制定,并随着基准地价调整作相应的调整。在《杭州市区土地年租金征收实施细则》中,则更明确指出土地还原率是土地租金征收标准要考虑的要素之一。土地还原率目前已经成为宏观调控土地市场的重要手段之一,是国家价格管控的重要依据。它可以反映土地租赁人在未来的期间内可能的收益情况以及面临的投资风险。土地还原率是依据土地市场上占多数的投资者的投资行为对某类土地的整体收益状况和投资风险而制定的比率。土地年租金的征收标准是由政府制定的,政府部门在租金确定标准上一方面要考虑国有土地的有效利用,避免国有土地收益的流失,但同时作为价格调控方也要考虑投资者的权益,根据投资收益和投资风险制定正确的土地还原率以确定适当的租金征收标准,避免土地承租人的收益降低,这在另一方面也会保障国有土地的有效利用。单纯地以基准地价作为土地年租金的征收标准偏重了对于土地供给者利益的保护,偏重了土地的效能价值利用,这直接导致土地利用者的利益失衡,如何达到双赢的局面,就是在土地年租金的征收标准上平衡土地供给者和土地使用者的利益,而土地还原率就是平衡的利器。现在各地立法的问题就在于缺失这一强有力的工具,偏重于土地供给者的结果从长远来看是对于土地供给者利益的损害,最终导致土地利用效能的降低。

笔者建议各地立法在土地租金的征收标准上,除考虑基准地价外还要考虑土地还原率,两个标准结合起来才能达到土地供给者和土地使用者利益的平衡,为土地市场健康发展提供基础性的保障。

二、土地租金调整条件的不一致与统一

土地价格随着供给水平以及货币行情等多种因素不断进行波动,作为土地价格直接表现的土地年租金要在客观上大体反映这一变化,因此租金自然也应该同土地价格一样具有时效性,租金的调整制度就显得尤为重要。美国著名土地经济学专家伊利认为:“放任一个城市‘自然发展’是最不合算的,因为追求利润的没有节制的愿望,往往使人目光短浅为巨额利润打算的结果会造成一种不应有的贬值速度过快的趋势,补救的方法只有政府管制。”[3]土地价格规制在土地资源管理及土地市场建设中发挥着越来越重要的作用,通过租金的调整,政府可以享受土地增值的收益,进行行业控制,避免出现土地闲置,保证土地效能的发挥,这也是土地租金制度区别于土地出让制度的根本所在。传统的土地出让制度一次性让渡了土地的使用权,其出让金标准只是依据出让时土地价格的正常市场水平加上有限的土地增长预期制定,但因为影响土地价格因素的多样性以及出让时间的长期性无法进行准确的预期,这也是土地年租制制度创新的意义所在。年度征收的租金以年为征收单位,这就为租金的调整提供了时间上的可行性,及时调整租金也符合土地完全市场化的制度意蕴。从目前的地方政府立法来看,土地租金标准调整制度存在以下法律问题:

第一,地方法规对土地租金调整制度的法律确认态度不一。并非所有地方立法都对于土地租金标准调整制度进行规定,如南京市、郑州市、哈尔滨市、鹤岗市等立法并没有规定土地租金调整制度。虽然在实际运行中上述地方政府并非不采取租金调整制度,但该制度本身涉及了土地供给者和土地使用者利益的平衡,作为目前法定模式调整的主导方的地方政府来说,如果不将其立法化,将对土地使用者的使用预期造成影响,进而给土地使用者带来利益损失。

第二,地方法规对土地租金调整的方式并不一致。目前地方立法在土地租金调整的方式上可以归纳为两类:法定土地租金标准调整方式和约定土地租金标准调整方式。所谓法定租金标准调整方式是指在法规中明确规定了要对租金进行调整,而并非通过合同条款进行调整的方式。所谓约定土地租金标准调整方式是指依据合同条款对于土地租金调整制度进行规定,土地租金调整是作为合同的条款存在的。如辽宁省、江苏省、河北省的规定,上述三省都规定国有土地使用权租赁合同应当包括租金标准以及调整办法。这种规定模式表面上确实也对于土地租金制度调整进行了规定,但合同意思表示自治的特性决定了通过合同条款来规定土地租金的调整方式降低了土地租金调整制度的意义,双方本着合同自由原则完全可以不签订租金调整时间或者签订较长的租金调整时间,这就背离了租金调整制度的价值内涵,极其容易滋生腐败问题。

第三,地方法规对土地租金法定调整年限规定方式不一致。土地租金法定调整模式在调整时间的规定方式上有以下三种具体表现:第一种是总体上规定政府对于土地年租金进行调整,如调整则按照调整后的标准执行,但调整的年限标准并未具体规定,如通化市的规定。第二种是具体规定土地年租金调整的年限,但在时间的长短上各有不同,如杭州市规定土地年租金合同签订后,年租金两年内不作调整,两年后根据情况调整;而浙江省和盐城市都规定年租金标准原则上每三年调整一次。第三种模式是规定土地租金调整的年限区间范围,如盘锦市规定,根据土地市场监测情况,征收标准原则上3～5年调整一次。上述三种规定方式,第一种过于概括缺乏可操作性,导致架空了租金法定调整制度。第二种固定调整时间的方式过于僵化,如果在法定调整时间到来时,土地市场价格并无变动,则在制度成本上有浪费的嫌疑。第三种的区间规定方式考虑了土地市场价格的异常变动,又在制度成本上有缓和的余地,值得推荐。

第四,地方法规对土地租金法定调整的条件过于单一。从国外相关立法来看,土地租金调整的方式大致有两种:一种是明确规定法定条件或者情形,对出租、承租双方当事人增、减租金之要求进行规定。第二种是对土地进行定期评议、定期调整租金的制度[4]。从我国立法来看,既有的规定了土地租金调整制度的地方政府采取的都是第二种定期评议、定期调整制度。定期调整评议制度有其合理性,但同时从既有的规定来看3～5年的时间又有较长的时限性,如在此期间发生了意外情况或不可预见的特殊事情,如土地的显著增值、货币市场行情的剧烈波动等,囿于定期调整的时限未到,又不能作出及时的调整。这势必对于土地供给者或土地利用者的双方利益造成损失,造成双方利益的失衡,或造成国有土地收益的流失,或造成土地使用人利益的减损,影响土地使用人利用土地的积极性。无论哪种结果都会导致土地的价格不能真正地反映土地的实际价值。

笔者提出以下建议:第一,各地立法要正确认识土地租金调整制度的制度价值,将其纳入立法中。第二,摒弃土地租金调整的约定模式,改用土地租金调整的法定模式。第三,在法定租金调整的模式下对于年限采取年限区间范围的立法方式。第四,对土地租金的调整条件应采取两种结合的方式进行,即“土地定期评议、定期调整制度(时间标准)+法定调整条件或情形(法定标准)”的模式。该种模式要明确规定土地定期评议、调整的期限:在3～5年之内对土地租金进行合理的评议和调整,同时规定如发生特别的情况或不可预见的事情,要随时进行土地租金的调整。当然要对于特别的情况和不可预见的事情进行限制性解释,笔者认为立法上可作如下设计:①引发土地价值降低的不可抗力;②土地价值的显著增值;③货币市场行情的剧烈变动;④其他导致土地租金偏离土地实际价值的情况。

三、土地租金调整程序的缺失与建立

土地租金调整制度对于充分发挥土地市场价值,实现土地集约利用意义重大,各地立法毫无例外地对该制度进行了规定。但问题是土地租金调整制度关涉国家利益和土地使用人利益的平衡,地方政府作为国家利益的代表,制度运作时如果缺乏合理程序的规制,必然会让制度的公正性受到公众的质疑,引发利益失衡,进而引发利益冲突。“在人类管理公共事务的历史上,先后有两种制度发挥了神奇的作用,一种是程序,一种是契约。程序的运用推开了法制文明的大门,实现了驯服统治者,把权力晒在阳光下的梦想,人类自此可以与恣意和专横的人治相作揖别。”[5]目前我国土地年租金调整的程序制度尚未建立,从既有的地方立法看,没有任何一个地方立法对该制度进行程序上的规制,租金调整的程序制度呈现空白的缺失状态。国外相关立法中土地年租金调整制度有严格的程序性规定,一般表现为以下程序:①在租金变更期届满前的法定期间内对于土地年租金进行重新评定,将评定后的新租金的标准通过书面的方式通知给土地使用人;②土地使用人在接到书面通知后,根据自己的判断决定是否接受变更的土地租金标准。如同意该标准则书面答复;如不同意,在法定期间内提出书面异议,要求重新评定租金标准。③出租方在接到重新评定申请后,可根据地价具体情况决定是否降低年租金标准,如同意降低则书面通知土地使用人;如不同意则通过法定途径解决争议,一般是通过仲裁的方式。④双方到土地法庭进行仲裁,承租方可以申请土地评估师对地价进行评估,以作为仲裁的依据。⑤土地法庭根据具体情况作出仲裁结果,双方必须执行,否则承担违约责任[6]。上述程序在租金调整的公平合理性上完全体现了市场原则。

我国在年租金调整的程序设计上可以以此为借鉴规定适合我国法治土壤的定期调整程序制度。具体来说,前三项都可以直接为我国所用,但由于我国缺少土地法庭制度,也并不存在国有土地仲裁制度,可以考虑在国有土地租赁示范合同中增加仲裁条款。将因年租金标准调整所产生的争议纳入仲裁范围,一旦发生争议提交仲裁庭进行仲裁。土地年租制度有长期租赁和短期租赁两种,长期租赁的土地使用人在土地上已经进行长期的投入,如因土地租金定期调整的争议不及时解决,引发双方矛盾激化而解除租赁合同,对于土地使用人来说损失巨大。所以租金调整程序的设立让双方处于一种协商互动的状态,避免了由地方政府直接调整租金的僵硬性。

四、土地租金减免制度的缺陷与完善

土地租金的减免制度是针对特别的土地使用者或者特别的使用目的进行的土地租金的减征或免征。土地租金减免制度的设立是考虑到土地使用者在经济地位上的弱势性或者从事的事业性质具有公益性,是土地市场化的背景下国家对于社会公益的维护以及社会正义的追求。 从地方立法情况来看,土地租金的减免制度存在以下几个问题:

第一,并非所有地方立法都规定了土地租金的减免制度。在笔者所查地方立法资料中,杭州市、南京市、鹤岗市对土地租金减免制度进行了规定,其他地方立法并未规定土地租金的减免制度。土地市场化在追求土地价值的同时也要顾及社会公众的利益,体现社会责任,土地租金的减免制度应该作为年租制的必不可少的制度推行。

第二,地方立法在土地租金减征的适用范围必要性上有待商榷。杭州市规定的减征范围是:下岗职工利用自有房屋从事经营的三年内减半征收;享受困难企业所得税减免的企业;社区服务用房按照规定全部配置到位后,尚有剩余的房屋从事经营活动的。南京市对于土地租金的减免制度的范围特别考虑了社会弱势群体以及社会公益事业发展的情况,规定残疾人和低保户利用自有房屋从事经营活动的,租金减半;福利性企事业单位、下岗职工利用自有房屋从事经营活动的,租金减免1/3。上述两市在减征范围上考虑到了社会弱势群体以及社会公益事业发展的情况。另有地方立法结合本地的实际情况规定了特别减免,如鹤岗市规定采煤沉陷区工业用地年租金按照同等级土地年租金的30%收取。但有些地方政府在政府招商引资企业的土地租金上也实行政策减免有待商榷。企业平等性一直是我国法律力图达到的目标之一,立法部门也在试图消除中外企业的不平等。中外企业税收的逐步平等就为强有力的证明。土地租金制度的减免在原理上与税收问题相同,没有必要为了引进外资,而给予外资企业土地租金的减免,这同样会给中国企业带来竞争上的压力。

第三,地方立法大多只规定了土地租金减征制度而没有免征制度。完整的土地租金减免制度应当由土地租金免征制度和土地租金减征制度构成,但是既有的地方立法大多只规定了土地租金减征制度,缺少土地租金免征制度。从所查资料来看,只有杭州市立法完整地规定了土地租金减免制度。杭州市规定的免征范围是:电影院、剧院、体育场所、收费公园、农贸市场、残疾人利用自有房屋从事经营活动的。免征制度和减征制度在事项及对象选择性上应体现层级性,如是否完全体现公众利益,所涉对象的弱势程度等。所以免征制度应该和减征制度同时规定,以还原减免制度的真实内涵,体现土地化利用中的人文关怀和公共利益因素的考量。

综上,笔者认为土地租金减免制度是土地租金制度的重要构成,也是土地租赁制度的必要构成制度。土地租金减免制度应该由土地租金免征制度和土地租金减征制度构成,各地立法除应规定土地租金减征具体情况外还应该建立土地租金免征制度。在土地租金减免制度的具体情况设定上要本着实现公共利益和保障社会弱势群体的原则进行。在土地租金免征制度的适用范围上应考虑将涉及公共利益的土地利用规定为免征对象,即土地上建筑对象的功用是为了公共利益的实现。可参考杭州市规定为:电影院、剧院、体育场所、收费公园、农贸市场等。在土地租金减征制度的适用范围上应考虑将社会弱势群体纳入其中,具体如残疾人、低保户、下岗职工能利用自有房屋从事经营活动。另外各地也可以结合各自的实践进行具体的调整,但要杜绝引进外资的需要而进行土地租金的减免。

五、土地租金交纳义务责任性质的模糊与定性

依照张成福先生的观点:民主政府必然是责任政府,责任政府的责任体系构成包括道德责任、政治责任、行政责任、诉讼责任以及侵权责任[7]。而责任政府的特征表现就在于在强调公民责任的同时也要强调政府责任。在立法上不仅要重视设定公民责任,而且要重视设定政府责任[8]。政府的责任不仅仅包括行政责任也应该囊括民事责任,特别在涉及土地流转合同的问题上,传统理论虽然将其归入行政合同,但在责任类型上理论界以及实务界以认同民事责任为主流意见。租金的交纳义务来源于土地供给者和土地利用者之间签订的《国有土地租赁合同》,违反租金交纳义务性质上应认定违约行为。按照传统违约理论,违约者将承担实际履行或者赔偿责任。但从现行各地立法来看,租金交纳义务违反的责任类型并不统一,行政责任和民事责任两大阵营对立而峙,颇值反思,在具体立法模式上又可总结为三种:

第一种,行政责任模式。这类地方立法坚守行政责任的传统观念,强调土地宏观调控的行政属性及土地行政管理机关在土地租赁中的管理职能,将土地租金的违法责任规定为行政责任。行政责任的具体表现有:依法收回土地使用权,注销土地使用证,按照非法占地处理(盘锦,鹤岗);下达《限期履行通知书》(通化),逾期不履行征缴义务的,按日加收滞纳金(杭州),依法申请人民法院强制执行(通化,哈尔滨)。

第二种,民事责任模式。该类地方立法明确将违反租金交纳的责任规定为民事违约责任,但在具体的违约责任方式上又各异:第一种责任规定方式为土地使用者有权解除合同,如《租赁意见》中规定的即为此种处理方式(河北)。第二种规定方式为土地使用者解除合同+违约金(山东)。

第三种,混合责任模式。这类地方立法总体上将违反租金交纳的责任规定为民事违约责任,但其中混杂着行政责任,所以将其称为混合责任模式。具体方式又有不同。第一种规定方式:催告支付租金+滞纳金——2年未支付,解除合同+违约金(上海)。第二种规定方式:责令限期交纳——1年不交纳则采取强制措施或解除合同(四川)。第三种规定方式:责令限期交纳+滞纳金——1年未支付租金,解除合同+违约金(浙江)。上述三种规定方式中有的规定了“滞纳金”,有的规定了“责令限期交纳”。关于滞纳金的性质理论界争论较多,一直未形成统一的观点,但在滞纳金和违约金的关系上,认识较为一致:即违约金是基于合同违约行为形成的,而滞纳金是基于行政管理的角度强制作出。关于责令限期交纳在性质上有行政处罚和行政强制措施两种认识。城市土地租赁更多体现的是一种平等性基础上的土地价值的市场化,租金也是对于土地价值的价格体现,单纯从价值层面来讲,并不存在管理的成分。管理的成分更多地体现在合同签订过程中,而非合同执行中。土地租金滞纳金及责令限期交纳的提法模糊了土地租金违法行为的责任性质,将民事责任和行政责任混为一谈,责令限期交纳应该用民事责任中的催告替换,滞纳金完全可以由迟延履行利息来替代。

另外在采取违反租金交纳民事责任性质的立法中,也存在土地供给者和土地使用人责任失衡的现象。大多数地方立法仅规定了土地租赁人不交纳或不按时交纳土地年租金时的民事责任,但却缺少土地供给者相应的责任规定。从笔者掌握资料来看,仅有辽宁省规定了如果调整租金标准或者减免租金的,对于行政主管部门工作人员由所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。鹤岗市规定土地年租金交纳人对国土资源部门的征收行为有权申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。而相对于上述众多的对于土地使用者的租金交纳义务的责任,土地供给者的责任明显受到了法律上的弱化对待,这在一定程度上反映了租赁合同主体地位的不对等性,对合同的平等性造成了实质性的威胁。

依照笔者的观点,在租金违法责任的性质上应依从国有土地租赁合同的民事合同性质,将违法责任规定为民事责任,而并非依行政管理所产生的行政责任。具体来说在租金违法责任的设计上可以采取如下步骤:在土地使用人不支付租金或支付租金迟延时,首先由土地管理部门催告,给予对方合理期限请求支付租金以及迟延履行利息,但如在合理期限内仍不支付,土地管理部门可以解除合同。同时收回租赁土地,请求土地使用人支付违约金。另外在规定土地使用人租金违约责任的同时,也要对等地规定土地供给者的租金违约责任,在土地供给者单方提高租金或改变租金交付标准或交付时间时,土地使用者也可以依据合同法94条和97条[注]《合同法》第94条规定:当事人一方迟延履行主要债务,经催告后在合理期限内仍未履行的,当事人可以解除合同。《合同法》第97条规定:合同解除后,尚未履行的,终止履行;已经履行的,根据履行情况和合同性质,当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施,并有权要求赔偿损失。制定相应的违约救济措施。

土地年租制的核心在于土地租金制度的合理设计和良性运作,上述问题已经严重阻碍了土地年租制度效能的发挥。法律上必须从租金征收标准、租金调整条件、租金调整程序、租金减免制度以及违反租金交纳义务责任等多方面重构租金制度,让年租金实现制度设计时寄予的集约利用土地、摆脱土地财政的功能。

[1] 中华人民共和国质量监督检验检疫总局.城镇土地估价规程[M].北京:中国标准出版社, 2001:12.

[2] 国土资源部土地估价师资格考试委员会.土地估价理论与方法[M].北京:地质出版社, 2000:127.

[3] 伊利,莫尔豪斯.土地经济学原理[M].滕维藻,译.北京:商务印书馆, 1982:230.

[4] 上海市土地学会课题组.浦东新区国有土地年租制课题研究报告[J].上海土地, 2006(5):39.

[5] 江必新.中国行政合同法律制度——体系、内容及其构建[J].中外法学, 2012(6):13.

[6] 武秋北.国有划拨土地使用权年租金制度研究与实施[D].成都:西南交通大学工业工程学院, 2002:47.

[7] 张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报, 2000(2):75-81.

[8] 于滨.建设责任政府[J].嘹望新闻周刊, 2003(22):25.