涂龙科 姚 魏 刘 晶

（上海社会科学院法学研究所，上海200020；华东政法大学，上海200042；上海市长宁区人民检察院，上海200051）

人大监督司法，是指人大依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员的司法活动的合法性所进行的监督。我国的司法体制并不追求司法独立，而是强调审判独立，法院在审判过程之外应当接受人大的控制和监督。根据法律规定，本级人民代表大会及其常委会是对法院进行监督的法定主体，人大代表在特定情况下也是监督法院的主体，人大专门委员会不是监督法院的主体。人大的监督对象不应仅限于同级法院和检察院。

在中国特色社会主义法律体系已经形成的历史背景下，人大的立法或规则创制的功能可能相对减弱，工作重点应转向法律的贯彻实施。按照这样的法治发展逻辑，可以认为人大监督司法工作的重要性在现阶段更显突出。1但毋庸讳言，人大监督司法的优势和重要性的发挥与国家宪法和相关法律的要求尚存在一定的距离。尤其是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）否定了理论上质疑不断2、实务中曾经广泛推行的个案监督制度。在此前提下，如何寻找人大监督司法的突破口与重点，是人大监督司法工作面临的一个迫切问题。

一、各地人大监督司法的具体做法

综览全国各地方人大加强监督司法的思路、方法、举措，有以下几种做法具有一定的代表性，值得关注。

（一）监督监督者

所谓的“监督监督者”，是指人大通过监督检察院这个法定的“监督者”，强化监督司法职责，提升监督效果。

我国宪法第129条明确规定人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院的主要任务是依法履行法律监督职能，保证国家法律的统一和正确实施，保障在全社会实现公平与正义。但是在实践中，检察监督存在一系列的问题，如涉及检察监督的法律不够全面、方式单一、知情渠道和监督手段规定得不具体；同时，检察机关的监督意识不强。检察院对宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责缺乏全面正确的认识，没有把依法监督纠正违法的工作摆到应有位置；检察监督的刚性不足、力度不够、效果不佳。人大作为国家权力机关，不具有审查司法实践中具体案件的专业知识和能力，也不可能有足够的人力来进行针对具体案件的监督司法工作。并且，由于宪法和法律已经赋予检察院审判监督权，如果将相同的权力同时分配给两个主体，势必导致权力的冲突。因此，在现有的法律框架下，更加充分发挥检察院作为国家法律监督机关的作用，强化人大监督检察院的监督意识和监督活动，成为人大加强监督司法的一个可行且相对易行的选项。

正是基于上述考虑，实践中有的地方人大提出了通过“监督监督者”，来推进监督司法的做法。推行该做法较早的是北京市。2008年9月，北京市人民代表大会常务委员会通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》（以下简称《决议》）。监督监督者，拓展了人大监督的方式,强化了人大监督的规范性，3所以，在北京之后，许多地方人大常委会陆续出台了加强检察机关法律监督的类似决议或决定。

（二）类案监督

一般认为，《监督法》否定了理论上质疑不断、实务中曾经广泛推行的个案监督制度。那么，在此背景下，如何寻找人大监督司法的突破口与重点，是人大监督司法工作面临的一个迫切问题。近来，实务界有人提出了人大对司法的类案监督建议。实践中，四川省眉山市等地的人大已经开始试行类案监督。

所谓类案监督，就是通过对同一类型案件的监督，了解适用于这类案件的司法政策是否合宪、合法，司法制度和司法工作机制是否科学合理，司法机关和有关行政机关在处理这类案件中是否依法履行职责；通过检查监督，了解该类型案件存在的法律问题和反映出的社会问题，督促解决司法领域中普遍性的制度和机制问题以及社会领域中的突出问题，维护社会公平正义。4类案指同一类案件，那么，什么是同一类案件，即类案的分类标准是什么？一般认为是以案件所归属的法律关系为标准，属于同一法律关系的案件，归为同一类案件。需要明确的是，在类案监督中，界定法律关系范围的大小，可以根据监督司法工作的需要而定。可以选择一个较大的类案，作相对较全面的监督，也可以划定一个较小的类案，做较深入、专业的监督。

类案监督是一个新事物，对类案监督的提起、类案监督的途径、类案监督的方式、类案监督的内容等方面，都尚在探索之中。

关于类案监督的内容与对象，最关键的是，类案监督是否包括对具体司法人员的监督。在已有的论述中，人们一般对此持否定观点。如有的论者就明确提出，类案监督的对象主要是适用于某一类案件的司法政策及对这类案件的司法工作问题，不针对具体的司法人员，也就是针对司法工作范畴，发现、解决带有共性、普遍性等机制、体制上的问题。5还有的论者主张司法类案监督可概括为四个方面的内容：党委关注的司法机关存在的突出问题；群众反映强烈的司法工作中带普遍性、倾向性的突出问题；司法机关在执行和适用法律、司法政策中存在的突出问题；司法机关工作机制和队伍建设中存在的突出问题。6可以看出，其中并不包括对具体司法工作人员的监督。至于该观点是否妥当，可进一步研究。

关于类案的选择方式，有论者提出了初步的设想，即由人大常委会相关工作机构通过《监督法》规定的途径收集司法类案：一是人大常委会每年年底向组成人员和人大代表征集的司法工作中带普遍性和倾向性的问题；二是人大常委会在听取和审议专项工作报告、执法检查等工作中发现的司法工作中的突出问题；三是本级人民代表大会对司法工作提出的问题；四是人大常委会各工作机构在调查研究和受理申诉、控告、检举中发现的司法工作中的突出问题；五是司法机关向人大常委会提出涉及司法工作中的机制或制度方面的问题。人大常委会相关工作委员会提出进行司法类案监督的建议，由主任会议决定是否列入常委会议题进行监督。7

类案监督的方式是指类案监督按照何种方法和渠道进行。《监督法》已经明确了人大常委会的监督形式，因此，开展司法类案监督的形式主要有专项审议、执法检查、询问、质询、特定问题调查等。在监督的具体过程中，可以运用一种形式，也可以综合运用几种形式。具体的监督流程可以如下：人大有关专门委员会或常委会有关工作机构先行组织司法类案监督的调研、执法检查，形成书面报告，再提交人大常委会会议审议；人大常委会在审议书面报告后，提出司法类案监督审议意见或作出相关的决议、决定；司法机关按照审议意见或决议、决定的要求进行整改；人大常委会对司法机关办理落实司法类案监督审议意见的情况报告进行满意度测评；人大常委会将司法类案监督审议意见、决议、决定及司法机关办理落实情况通过媒体向社会公开，接受人大代表和社会公众的监督。

（三）监督司法者

无论是以前的个案监督，还是创新的类案监督，监督的着眼点都放在司法案件上。据此，有论者提出，应当转移监督的关注点，将监督司法从集中针对案件监督转到聚焦于审判机关、检察机关在办理案件过程中所发生的违法行为、失职行为上。只要违法行为、失职行为发生，不论此时是在案件审理中还是在审结后，人大都可以进行监督、追究。反之，如果没有违法行为、失职行为的发生，对尚在审理中的案件本身启动干预程序，确有不妥。因此，按这种监督司法思路看，具体的案件只是监督司法的一个载体，具体案件的审理结果是否公正，并不是人大监督司法的职责，而“真正关注法院的抽象社会形象及法官的行为规范，关注司法腐败问题的解决”，8才是监督的关键所在。

把监督司法的重点转移到司法者身上，是人大监督司法方法论的变化，可以避免监督司法妨碍法院独立审判的指责，不至于发生人大的监督权与法院的司法权的冲突。从国际惯例来看，对司法的监督也仅限于监督司法人员的违反职业道德与操守的“不适当、不检点的行为”，而不针对案件本身。因此，监督司法者的思路，在理论上颇有一批支持者。

事实上，对司法者进行监督，也是人大监督司法本身应有之义，如《监督法》明文规定的任免“两院”组成人员，以及质询、询问、罢免和撤职、特定问题调查等，都可以用作对司法者进行监督的方式。事实上，目前人大对司法者的监督效果不佳。作为权力机关的人大虽然可以通过行使任免权来体现对法官的监督，但由于缺乏完善的运作机制，实务操作中很难实现对法官的监督。事实上，通过罢免来监督法官的事例少而又少。又如质询、询问、特定问题调查、罢免、撤职等法律明确规定的监督方式，由于缺乏前置的监督环节和信息来源的不确定，很难启动。因此，目前对司法者的监督不能满足对司法进行监督的要求，达不到对司法者的监督目的。有鉴于此，有论者主张设立独立的专门监督机构（司法投诉中心），该机构独立于行政机关，独立于各级法院，受人大常务委员会领导和监督，行使行业监督和纪律处分的权力，它负责对法官的执业行为进行监督和指导，受理社会对法官的投诉，对法官违反法律、职业道德、行业规范的行为进行调查处理。9

（四）新形式监督

不少地方人大致力于创新监督司法的形式。

其一，人大代表旁听庭审制度。为了拓展人大代表的监督司法空间，全国许多地方人大常委会实行了代表旁听庭审制度。旁听庭审是指对社会影响面广、人民群众反映强烈的案件，选派人大代表参加庭审旁听，让案件审判过程直接置于人大代表的监督之下。人大代表旁听庭审，作为新时期人大监督的一种新的尝试，在各地的实践中已初步展现出其灵活、有效的特点。从人大代表旁听庭审制度的产生、实践和发挥的作用来看，人大代表旁听庭审已成为权力机关发挥监督职能、督促司法机关依法办案、维护司法公正的一种有益探索。此项制度的出台对拓宽代表履职渠道、促进司法公正起到了一定的作用。也正因为这样，人大代表旁听庭审制度在全国得到了广泛的认同和推行，并且有不少地方专门制定了规范代表旁听庭审的文件。

其二，备案制度和重大案件报告制度。为进一步畅通人大与司法机关的信息沟通渠道，强化监督司法的效果，有部分地方尝试建立重大案件的备案和报告制度。如福建漳州市人大常委会要求司法机关办理的三类案件要及时向人大常委会备案和报告，这三类案件包括：司法机关办案中带有倾向性的问题或容易出现问题的环节，如不捕、不诉、撤案、抗诉、无罪判决、国家赔偿等案件；人民群众反映较为强烈的、问题比较集中的案件，如影响较大的重特大刑事案件、群体性可能严重影响社会治安秩序的案件；司法机关在办案中容易受到干扰和阻力的、需要人大给予监督、支持的案件，人大常委会及上级领导批办要求答复的案件。通过备案和报告制度，一方面可以保证人大常委会的监督司法知情权，另一方面可以抑制办案过程中的违法行为和不正常的干扰。

其三，人大常委会任命人民监督员制度。人民监督员制度是最高人民检察院于2003年9月开始在各级检察机关推行的一项重大改革举措。该制度设计目的是“为了防止和纠正查办职务犯罪工作中执法不公的问题，让检察机关主动接受人民监督，完善检察机关外部监督机制”。在人民监督员制度的试行之初，一般是由被监督的单位即检察院来任命、聘请人民监督员。近两年来，如河南郑州等地开始推行“人民监督员由人大常委会进行资格审查确认”和“人民监督员由人大常委会任命”的新模式，避免了“被监督者选择监督者”的局限，进一步完善了人民监督员制度。

二、人大监督司法中存在的问题

经调研，笔者发现实践中人大对司法的监督还存在着一些困难和不足。

（一）监督与支持的关系把握不准

《宪法》第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”我国人大监督司法不属于西方“三权分立”体制下立法对司法的制约。人大及其常委会根据党的主张和人民的意愿，通过制定法律、作出决议，决定国家大政方针，并监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法，保障各国家机关协调有效地开展工作，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

我国人民代表大会制度的本质特点决定了各级人大常委会与“一府两院”之间既监督又支持的关系。在理想状态下，人大常委会对司法机关的监督和支持是相辅相成的，监督是支持工作的一种方法，支持是监督工作的目的之一，人大常委会通过监督，帮助司法机关发现问题、分析问题、提出解决问题的意见和建议，并从法律、环境等层面给予支持，促进问题的解决，达到支持的目的。但在包括监督司法工作在内的具体工作中，如何处理好监督与支持的关系，仍是各级人大常委会需要认真研究和探索的问题，否则就容易把监督与支持关系的对立起来，认为支持就是要体谅司法机关的“难处”，要少给司法机关“添麻烦”，要少开展监督工作；或容易忽视监督与支持的区别，把围绕中心、服务大局、履行监督职责变成直接走向第一线，亲自参与司法工作。随着我国改革开放不断深化和经济社会不断发展，广大人民群众对司法的需求越来越高，对司法机关公正司法、维护社会公平正义的期盼越来越大。这就需要以满足人民群众的司法需求为根本出发点，从人民群众不满意的问题入手，以加强权力制约和监督为重点，优化司法职权配置。

在这种情况下，监督与支持的关系必须明确区分，人大常委会作为国家权力机关，必须履行好监督职权和职责，对司法机关进行有效制约。同时，在监督司法的过程中，应当把握好“度”，尊重司法机关的法定职权。10对司法机关应支持而未支持，或者未予良好支持，是人大的失职；对司法机关应监督而未予监督，或者未予有效监督，更是人大的失职。

(二)调查研究的手段不完善

各级人大常委会在通过听取“一府两院”各项工作报告、监督专项法律法规实施情况等方式开展监督司法时，都要进行调查研究。因此，调查研究的科学性和实效性对人大监督司法来说至关重要。目前，人大调查研究工作已步入经常化、规范化的轨道，发展出旁听庭审、明察暗访和征求意见等调研手段。这些调研手段各有特点，在人大监督司法实践中发挥了积极的作用，但也存在一定的局限性。旁听庭审方式主要还是监督程序公正，对群众反映强烈的执法和实体审判不公问题还缺乏监督力度，一些法官和检察官对人大代表提出的质疑不能做出令人信服的回答，如何把对过程的监督和对结果的监督结合起来仍是一个需要探索的课题。明察暗访在监督公安机关执法行为和监所管理活动时非常有效，可以发现执法程序的不规范，超期羁押、混关混押，法律文书制作不规范，执法标准不统一，执法能力和责任心不强等各种问题。与旁听庭审一样，明察暗访只能发现表面问题，如果没有扎实的后续工作，就难以发现司法工作中的深层次问题。各级人大常委会在监督司法工作中越来越注重征求意见，通过座谈会、调查问卷、个别走访等方式听取各级司法机关、当事人、律师、专家学者的意见，从多个角度了解司法工作的情况。但在司法活动中，司法机关工作人员容易受到部门利益和自身利益的影响，当事人更是会考虑个人利益，他们反映的意见和建议就可能有失客观。如何克服各种调研手段的局限性，深入客观地发现司法工作中的问题，是各级人大常委会都亟需解决的问题。

（三）人大监督司法方式滞后

《监督法》确立了在人大闭会期间由各级人大常委会对“一府两院”的专项工作报告进行审议的制度，同时规定人大可以对“一府两院”进行执法检查，这种执法检查既是法律监督，也是工作监督。听取和审议专项工作报告和执法检查是人大监督司法的两种经常使用的形式。此外，人大还可运用“询问和质询”、“特定问题调查”、“撤职案的审议和决定”等方式对司法机关实施监督。例如，《监督法》规定，人大常委会审议涉及“两院”工作议案和有关报告时，法院、检察院负责人应当到会听取意见，接受询问。人大常委会组成人员可以联名向人大常委会书面提出对“两院”的质询案。人大常委会对“两院”工作需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。调查委员会向人大常委会提出调查报告，人大常委会根据报告，再作出相应的决议、决定。“两院”对上级或本级人大常委会作出的决议、决定不认真贯彻执行，或对错案顶着不复查、不纠正，或因办案人员失职、渎职、徇私枉法形成错案，造成严重损失和恶劣社会影响的，人大及其常委会可以依法启动罢免程序，罢免“两院”领导及相关责任人。然而，这些形式主要是根据行政机关的工作特点设定的，其对行政机关的监督的确发挥了较大的作用，但将其延伸适用于对“两院”的监督则会导致一定的问题。有些监督方式特别是一些带有刚性的方式不适合监督司法工作特点，如组织特定问题调查，宪法和法律明确规定人大常委会可以采用这一方式进行监督，但是如果将这一方式运用于监督司法，由人大常委会组织特定问题调查组，对某一具体案件进行调查并作出具有法律效力的决定，交由司法机关执行，在一定程度上会影响司法机关独立行使司法权。如询问、质询等具有刚性的监督形式也不适合对司法机关的监督，过去有些地方人大代表联名要对司法机关办理的案件进行质询，这从程序上看是合法的，但实际执行的效果很不好，各地基本上很少有这方面的实践。再如错案追究，一个案件从最终判决生效到执行要经过很多的程序和环节，如何划清办理案件的责任或责任大小则是一个难题，除了很明显的执法违法、弄虚作假、为钱办案和枉法裁判外，错案追究是很难落实的。还比如罢免撤职，这是针对特定对象设置的，其中也包括司法机关的工作人员。评判司法机关工作人员，结合具体案件办理情况进行评判应当是比较好的标准，但通过案件评判对他们启动罢免撤职案又存在一定的难度。因此，在人大监督司法工作中存在着弹性监督多、刚性监督少，程序性监督多、实质性监督少，一般监督多、跟踪监督少，工作监督多、法律监督少等问题。

（四）人大监督司法缺乏专业支持

人大监督司法主要包括法律监督和工作监督。司法工作具有很强的专业性，同时其涉及领域广、行业跨度大，处理不当，还会在一定程度上影响社会稳定。因此，对司法机关进行监督是一项政治性、专业性非常强的工作，要求监督者必须懂政策、熟法律，有很高的政治素质、思想素质和业务素质。目前人大机关专业人员相对较少，从事监督司法工作的人员要么没有司法机关工作经历，要么虽有相关工作经历但人数偏少，无力承担过多的监督工作。

从人大代表的角度来看，在人大代表中，具有法律专业知识的人员很少，在常委会组成人员中法律专业人员也不多。而且，人大代表虽然有广泛的代表性，但绝大多数过去并未从事人大工作，在监督司法工作中缺乏必要的实践和经验，有时意见偏激，有时看不到问题，有时又抓不住重点，影响了人大监督司法的权威。

影响司法审判及执行的因素众多、环节繁复，也给本来就人员力量不足的人大提出了过高要求。例如，执行难是目前法院系统一个较难解决的问题，人大要督促法院建立和完善执行体制机制，必须摸清造成执行难的深层次原因。事实上，影响执行的因素很多，有客观原因，也有当事人的主观原因，有法院执行制度不完善的原因，也有法院之外其他环节造成的原因。这也是人大对于法院执行环节监督效果不很理想的原因之一。

三、加强人大监督司法的重点与突破口

如前所述，人大监督司法正日益体现出其独特的优势和重要性，但这种优势和重要性的发挥与宪法和《监督法》的要求尚有一定距离。一方面，随着社会主义法治进程的推进，全社会要求维护司法公正、促进司法公平的呼声越来越高；另一方面，司法不公、司法腐败现象屡禁不止。人大监督司法工作应迎难而上，切实找准监督工作中的突破口，转变工作思路和工作机制，将监督工作做好做实，充分发挥其对司法机关的监督职能。

（一）明确监督司法的基本思路

人民代表大会制度是一种新型的代议制度，在产生的历史条件、法律地位、与执政党的关系、人民代表的地位、组织结构等方面与西方国家的议会制代议制均有着重要区别，但同时它又汲取了西方议会制度的形式和长处。因此，在分析人大监督司法的思路时，可以适当借鉴西方议会制度的经验。

我国的人民代表大会制度坚持党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一。我国的人大代表、常委会组成人员、专门委员会组成人员，无论是共产党员还是民主党派成员或者无党派人士，都是为人民依法履行职责。尽管如此，在面对人员、专业和效率上的不足方面，人民代表大会制度与西方议会制度是相似的。无论是历史发展、现实需要还是根本性质，都决定了我国的政府、法院和检察院是强势的，而代议机构的本质决定了人民代表大会及其常委会在工作人员数量、专业程度和工作效率上都无法与其相比。在这种情况下，人大常委会的监督司法必然是一种查看和督促，而不是上级机关对下级机关审批式的监督。这既是人民常委会监督司法工作的特点，也是开展一切工作的基本思路。

（二）进一步完善常用的监督司法方式

听取和审议专项工作报告和执法检查是人大监督司法的最常使用的两种方式。增强这两种方式的实效对于做好监督司法工作十分关键。笔者认为，各级人大常委会要以加强权力制约和监督为重点，从以下几方面来增强这两种监督方式的实效。首先，要突出司法公正。当前社会上对司法不公的反映很多，认为人民法院现在司法不公，“官官相护”、与行政部门和国企打官司输多赢少。其中有些看法所反映的问题的确存在，有些看法则是以偏概全。各级人大常委会的监督司法工作要能对社会上的质疑作出回应，这样既可以监督和帮助司法机关进一步提高工作水平，也能澄清社会上对司法工作的偏见和误解。其次，要突出民生。各级人大常委会要加强对涉及民生的热点司法问题监督，把推动中央关于民生的重大决策部署的贯彻落实作为监督司法工作重中之重。要坚持贴近民生，促进解决民生问题，把监督司法工作与关系人民群众切身利益的热点难点问题联系起来，把工作的着眼点放在人民群众普遍关心的问题上，力求与群众的要求相呼应。近年来，一些地方的人大常委会对民事执行、行政诉讼、交警执法等工作的监督就很好地体现了这一点。各级人大常委会应进一步创新探索，科学地收集、分析、筛选群众的意见，并使其在选择监督项目时得到体现。最后，要突出依法行政。当前我国各级行政机关在整体上依法行政的意识日益增强，接受监督司法的自觉性不断强化，行政行为进一步规范。与此同时，少数行政机关的具体行政行为存在程序不规范、执法随意性大、工作方式简单粗糙等问题，许多司法不公问题背后的原因都是不依法行政。各级人大常委会要有针对性地对行政执法行为开展监督，监督各级行政机关及其工作人员进一步强化执法为民、依法行政的理念，规范执法行为，杜绝执法的随意性，重视释明说服工作，强化依法接受司法审查的意识。

（三）加强调查研究工作

调研活动是否深入，直接关系到人大常委会审议专项工作报告的效果，只有深入调研，才能发现问题，才能找到解决问题的办法，才能提出更有针对性的建议。因此各地人大常委会要不断完善调研工作机制。

各级人大常委会的调研要从不同的视角全面了解情况，通过实地走访、问卷调查、网上调查等形式尽可能广泛地了解情况。要通过大规模的调研活动引起一定的社会反响，动员起社会各方面的力量。各级人大常委会的调研还必须深入细致，要通过深入一线的方式掌握第一手资料。调研中不能满足于仅听取有关部门面上情况的汇报，更应注重以“小型、分散、多样”的形式，将明查与暗访有机结合起来，深入一线，深入基层、深入群众，广泛听取和收集社会各方面的意见和建议，力求更全面、准确、立体地掌握实际情况。

各级人大常委会应继续完善旁听庭审、明察暗访和征求意见等调研手段，扬长避短，充分发挥每种手段的作用。要完善旁听庭审和明察暗访后的后续工作制度，要求有关机关对发现的问题作出合理解释，把监督从程序公正延伸到实体公正，从过程延伸到结果。对不适合旁听和明察暗访的问题，可以研究通过专业的社会调查机构开展调查，尽可能广泛地收集各方面的意见和建议，防止以偏概全。

各级人大常委会在调查研究中要不断探索发挥人大代表作用的方式，把不断提高人大代表对参与度作为提高监督实效的重要途径。要特别注重充分发挥公检法机关、律师和法律专业学者代表的专业优势，协助他们依法履职，为他们提供交流观点的平台。

（四）以司法类信访件为突破口，推动监督司法实效

人大信访作为国家权力机关和人民群众的桥梁和纽带，作为反映社情民意的窗口，其价值和功用已越来越受到社会和公众的肯定和接受。长期以来，许多学者及人大工作者认为，人大信访是个案监督的重要切入点。实践中，人大通过司法类信访件的处理直接启动个案监督，对于处理一些错案确实起到了一定的积极作用，有一定数量的案件也通过信访途径得到了解决。笔者认为，通过司法类信访件启动个案监督并不是解决司法不公、杜绝司法腐败的长效机制，个案监督更多地是关注个案案情，对于产生问题的深层次原因如司法审判和检察工作中存在的制度性问题关注不够，没有起到“通过现象发现本质”的作用。因此，通过司法类信访件启动的个案监督，并没有从根本上解决司法机关工作机制上存在的问题。但是，不能完全否定司法类信访件的作用，相反，应当转变思路，不从强化和突出个案监督的角度出发，而是以司法类信访件作为突破口，借助个案监督来挖掘司法工作机制上存在的问题。

强调人大监督司法应当把司法类信访件作为突破口，并不是要强化和突出个案监督，不是要将监督司法的重点放在个案监督上，而是要逐步淡化个案监督。人大进行个案监督必然会影响到法院的司法独立和司法权威，而且，我国宪法和《监督法》也没有明确规定人大可以对个案进行监督。因此，以司法类信访件作为突破口，开展监督司法，主要目的不是为了开展个案监督，解决个案问题，而是为了通过司法类信访件等个案发现司法机关内部存在的纠错机制欠缺、司法腐败、司法不公、执法不严等深层次问题，并以此督促司法机关建立和完善相关司法制度，从而推动人大监督司法向纵深方向发展。

（五）建立和推动司法机关强化内部监督机制

《监督法》为各级人大常委会提供了监督司法的各种外在形式，要真正起到监督的实效，还应借由人大的外部监督促使司法机关建立和完善符合职业特点的内部监督制约机制，并狠抓落实，从而确保实现司法公正。督促司法机关强化内部监督机制，主要是考虑到以下几个方面：一是有利于保证司法独立，因为人大监督司法直接介入个案，难免会影响和干扰司法独立；二是符合司法工作专业性强的特点，避免出现“外行监督内行”的难堪；三是有利于督促司法机关完善自身制度建设，突出人大监督司法的特点，切实提高监督的实效。人大监督司法的目的，应当是从制度上、机制上纠正和解决司法工作中存在的问题，促进司法机制的完善，实现社会的普遍公正。也就是说，人大对司法权的监督应该是立足制度层面的监督，督促司法机关强化内部监督机制建设，从制度层面着手，这样既摆正了人大监督的位置，也较容易为司法机关所接受。

从目前的实践来看，有的省市人大在推动加强司法机关内部监督方面作了一些有益的尝试，如《决议》支持检察机关积极稳妥地探索加强对民事审判和行政诉讼活动的法律监督，坚决查处隐藏在执法不严、司法不公背后的徇私舞弊、贪赃枉法、侵权渎职等职务犯罪；《决议》重申宪法和法律赋予检察机关的职责，同时强调被监督机关的义务。上海市人大于2009年也审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于加强人民检察院法律监督工作的决议》。地方人大的这些决议，目的就是通过注重发挥发挥司法制度内在的优势，将司法系统内部监督制约作为法律监督的着力点和突破口，维护司法公正，提高人大监督工作的实效。这种监督方式的尝试，对人大监督司法来说，无疑是人大做好监督司法工作的一种“破题”，其对提高人大监督司法的实效，具有十分重要的现实意义。

（六）进一步推动其他监督形式的有效开展

目前，人大监督司法比较多地使用了听取和审议司法机关工作报告和专项报告以及专项执法检查等形式，还有一些监督形式使用得较少，如有针对性的询问和质询、特定问题调查等。笔者认为，丰富人大监督司法的方式和形式，对于多角度推进人大监督司法工作，提高监督实效，具有十分重要的作用。如询问是质询的一种初级形式，是人大及其常委会行使“知情权”，主要是代表和委员对有关报告中不理解或不了解的地方，要求报告单位作出解释或补充说明，对被询问者是一种带督促性质的监督，这种监督相对比较温和，其对于代表和委员深入了解有关情况具有一定的帮助。质询从表面上看也是行使知情权，实践中多是对不适当行为（包括违法失职行为）提出质询案，责成被质询者纠正不适当行为，是一种刚性较强的监督形式。目前应当进一步健全质询制度，完善有关质询制度的程序规定。11特定问题调查也是监督法规定的一种监督方式，《监督法》规定，人大常务委员会就司法领域内的重大事项或者特定问题可以成立特定问题调查委员会组织调查。但是，《监督法》对特定问题调查的启动规定了严格的程序，要求由委员长会议或者主任会议提议，或五分之一以上常务委员会组成人员书面联名提议方可进入特定调查程序。除了以上三种监督形式，人大还可以积极探索组织代表视察、加强人事任免监督等监督形式，寻求多方位、多层次的监督司法形式，切实提高人大监督司法工作的实效。

注：

1汤维建：《人大职能应由立法向监督司法工作转移》，《检察日报》2013年3月29日。

2理论界主要担忧个案监督可能会成为个人或团体干预司法机关独立办案的途径，影响司法权的独立行使。代表性的观点见蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第57页。

3韩大元：《地方人大监督检察机关的合理界限》，《国家检察官学院学报》2011年第1期。

4、5唐莹莹、陈星言：《构建人大对司法的类案监督制度》，《人大研究》2007年第11期。

6、7《认真贯彻实施监督法加强司法类案监督》，ht tp://www.scspc.gov.cn/html/gdl l_24/2009/0224/43548.html，2013年2月16日访问。

8强世功、罗玥：《“案件监督”还是“行为监督”——人大个案监督及其问题》，载蔡定剑主编：《监督与司法公正——研究与案例报告》，法律出版社2005年版，第147页。

9张国印：《建立和完善对法官的投诉与惩戒制度》，清华大学2007年硕士学位论文，第39页。

10杨全心：《着力突破瓶颈、深化司法监督》，《上海人大》2009年第11期。

11柯葛壮、张震：《〈监督法〉实施与人大司法监督的改进》，《法治论丛》2007年第5期。