沈雪建，尤 伟

(1.水利部水土保持司，北京 100053;2.水利部 水土保持监测中心，北京 100053)

2011年3 月1 日正式施行的新水土保持法，是我国水土保持法制建设的重要里程碑，为我国水土保持事业的发展提供了强有力的法律保障。建立健全系统完备、科学规范、运行有效的配套制度体系，是贯彻实施好新水土保持法的重要基础和保障。笔者试从水土保持法配套制度建设的作用意义、总体思路、主要内容、保障措施方面着手，提出水土保持法配套制度体系建设的构想。

1 水土保持法配套制度建设的作用和意义

1.1 是贯彻党的十八大大力推进生态文明建设的必然要求

党的十八大报告首次单篇论述生态文明，提出要大力推进生态文明建设，把生态文明建设纳入社会主义现代化建设五位一体的总体布局，并且放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各个方面和全过程。坚持保护优先的方针，从源头上扭转生态环境恶化趋势，推进水土流失综合治理，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。十八大报告充分体现了我们党加强生态文明建设的意志和决心。水土资源既是生态赖以存在和演替的基本条件，更是人类赖以生存和发展的基本条件，也是实现中华民族振兴最重要的物质基础。利用好、保护好水土资源是建设生态文明的重要内容和客观要求，推进生态文明建设和实现经济社会可持续发展是水土保持肩负的光荣使命，搞好水土保持、实现水土资源的可持续利用和生态环境的可持续维护，是建设美丽中国的重要措施和基本着力点。建立健全水土保持法配套制度体系的根本目的，就是贯彻党的十八大关于加强生态文明制度建设的要求，推动水土保持管理手段与方式的规范化、制度化、法制化，努力促进生产方式文明有序、生产空间集约高效，促进生活空间适宜居住、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下可以永续发展的美好家园。

1.2 是落实2011年中央一号文件加快水利改革发展的重要任务

作为新中国成立以来中共中央首次系统部署水利改革发展全面工作的决定，2011年中央一号文件对今后一个时期水土保持改革发展进行了全面部署。文件明确提出，搞好水土保持和水生态保护，实施国家水土保持重点工程，采取小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、造林绿化、生态修复等措施，有效防治水土流失;进一步加强长江上中游、黄河上中游、西南石漠化地区、东北黑土区等重点区域及山洪地质灾害易发区的水土流失防治;加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区、湿地的保护;实施农村河道综合整治，大力开展生态清洁型小流域建设;强化生产建设项目水土保持监督管理，建立健全水土保持补偿制度、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度。要加快这些水土保持重点领域关键环节的改革攻坚，关键在于破解制约水土保持发展的体制机制障碍，落脚点就是要着力提升水土保持依法管理和科学管理水平。要完成2011年中央一号文件提出的“建立健全水法规体系，抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规”的任务，就必须立足我国国情水情和水土保持现状，根据完善中国特色社会主义法律体系的新要求，在深入调查研究、充分听取意见的基础上，加强顶层设计，合理确定配套制度建设目标任务，加快配套法规、规章的制定工作，特别是要强化水土保持监督管理、综合治理、监测评价、生态补偿等方面的制度，不断丰富完善以水土保持法为核心、上下衔接、协调配套的水土保持法律法规体系，从根本上解决水土保持改革发展中遇到的深层次问题，推动水土保持科学发展。

1.3 是落实新水土保持法各项制度的具体体现

法律的生命力在于实施。新水土保持法在充分保留原有重要规定的基础上，适应当前和今后一个时期我国经济社会发展和水土保持生态建设的新形势，与时俱进地对水土保持工作做出了更加全面和细致的规定，在很多方面实现了重大突破。比如在水土流失重点预防区和重点治理区要实行地方各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度;有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在报请审批前要征求水行政主管部门的意见;生产建设项目方案管理、监测、验收等制度;水土保持补偿制度;公众参与制度;等等。要将这些法律规定和制度落到实处，就要求我们必须进一步深入研究，对法律条文进行深化和细化，制定完善的配套制度体系。

1.4 是推动水土保持工作又好又快发展的根本保障

经过长期的努力，我国的水土保持生态建设取得了令人瞩目的成绩，但由于历史欠账过多和受大规模生产建设活动的影响，当前水土保持工作面临一些问题，与科学发展观和生态文明的要求差距较大，主要表现在我国水土流失防治进程与国家生态建设的总体目标还有差距;水土流失防治理念和模式需要创新;生产建设中急功近利、忽视生态保护的现象仍较为普遍;生产建设项目水土保持方案实施率和验收率有待提高;有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在。解决好这些问题，迫切需要按照科学发展观和生态文明建设的新理念、新要求，抓好和完善配套制度体系建设。充分发挥制度和政策的引导性和约束性，把新水土保持法各项规定落实为刚性要求，全面提升水土保持依法行政、依法管理和依法保护水平，推动水土保持事业又好又快地发展。

2 水土保持法配套制度建设的总体思路

2.1 指导思想

以科学发展观为指导，全面深入贯彻落实党的十八大精神、中央加快水利改革发展重大决策部署和新水土保持法，紧紧围绕国家经济社会发展和生态文明建设大局，以水土资源的可持续利用和生态环境的有效保护为目标，建立健全水土保持法律法规体系，为搞好水土保持、建设美丽中国提供制度保障。

2.2 基本原则

坚持围绕中心、服务大局。以落实中央关于水土保持的方针部署为核心，以贯彻水土保持法为重点，以服务经济社会发展全局为导向，系统谋划和有序推进配套制度体系建设。

坚持统筹兼顾，系统协调。水土保持法配套文件的制定和实施，要放在水土保持工作的整体框架中综合考虑，避免冲突和矛盾，充分发挥法律、政策之间的协同作用。既要实现监督执法、综合治理、监测评价、公众参与、社会管理等水土保持各方面工作的全覆盖，又要注重加强各方面工作之间的衔接和配合。

坚持联系实际，注重创新。要紧密结合我国水土流失特点、社会经济发展状况和管理的实际需求，注重流域与区域、城市与农村、东中西部地区的协调发展。要在部分地区、部分领域探索性地开展制度创新，将有实效的制度政策在全国范围内推广，确保制度的针对性、前瞻性和有效性。

坚持质量第一，时间并重。要把配套制度的质量放在第一位，确保每一项制度政策的可行性和操作性，并有实质性突破。要坚持时间和质量并重，加快配套制度体系建设的进度，达到更好更快服务水土保持全局工作的目的。

2.3 总体目标

根据新水土保持法的规定和我国水土保持工作的实际需要，借鉴国内外其他领域政策制定的经验，积极推进水土保持法配套制度的研究、制定和实施工作，力争到2015年形成比较完善、促进生态文明建设的水土保持法配套制度框架体系;水利部确定的主要配套制度全面完成，各省水土保持法实施办法修订工作基本完成，省、市、县水土保持法配套文件建设全面开展。

3 水土保持法配套制度建设的主要任务和重点内容

根据新水土保持法和水土保持工作需要，水土保持法配套制度建设应覆盖组织管理、预防保护、综合治理、监测评价、社会参与等方面，在具体制度上主要包括水土保持补偿费制度、生产建设项目水土保持方案制度、生产建设项目水土保持设施验收制度、地方政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度、流域机构水土保持监督管理制度、水土保持社会监督机制、水土保持重点工程管理制度、水土保持监测评价制度、水土保持公众参与机制、水土保持生态效益补偿制度、林木采伐水土保持管理制度、农林开发项目水土保持预防保护制度、取土挖砂采石活动水土保持管理制度、水土流失重点防治区管理制度、相关规划征求意见制度、生态脆弱区水土流失敏感区保护制度等。本文着重就部分重点制度做一些介绍和探讨。

3.1 生产建设项目水土保持方案管理制度

新水土保持法明确了生产建设项目水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项，确立了水土保持方案在生产建设项目审批立项和开工建设的前置地位，进一步强化了水土保持方案的法律地位。根据新法的相关规定，水利部开展了《生产建设项目水土保持方案管理办法》的制定工作，在充分吸收《开发建设项目水土保持方案编制和审批管理规定》(1995年水利部第5号令发布，2005年水利部第24号令修改)主要内容的基础上，《生产建设项目水土保持方案管理办法》(草案)进一步明确了水土保持方案的适用范围、主要内容和法律效力。一是明确了水土保持方案的适用范围，规定山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目均应当编制水土保持方案，并明确可能造成水土流失的生产建设项目为生产建设过程中需要挖填土石方、扰动地貌、损坏植被的生产建设项目。二是确立了水土保持方案的效力，规定应编而未编水保方案或者水保方案未经批准的，生产建设项目不得开工建设，不得实施可能造成水土流失的通水、通电、通路和平整场地等前期工程。三是提高了方案报告书和报告表的划分标准。为提高行政机关工作效率、减轻行政管理相对人的负担，将水土保持方案报告书和报告表的“双1”界定标准调整为“双5”，即征占地面积在5 hm2以上或者挖填土石方总量在5万m3以上的编制水土保持方案报告书，其他生产建设项目编制报告表。四是完善了方案分级管理制度，将方案审批层级与生产建设项目的审批、核准、备案层级挂钩。五是细化了项目地点、规模发生重大变化，水土保持方案重新报批的4种情形和水土保持措施发生重大变更批准的4种情形。六是加强了建设生产类项目后续管理，明确了建设生产类项目生产期水土保持管理的要求。同时还根据新法要求，结合近年来生产建设项目水土保持方案管理经验和存在的问题，对方案内容、编制机构、方案深度、审批条件、信息公开等进行了全面细化和完善。

3.2 生产建设项目水土保持设施验收制度

新水土保持法进一步强化了水土保持“三同时”制度，规定生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施;水土保持设施未经验收或者验收不合格的，不得投产使用。根据新法的相关规定，水利部开展了《生产建设项目水土保持设施验收管理办法》的制定工作，在充分吸收《开发建设项目水土保持设施验收管理办法》(2002年水利部第16号令发布，2005年水利部第24号令修改)主要内容的基础上，进一步明确了水土保持设施验收的范围、程序、条件和内容等。一是明确了验收范围，根据验收工作实际，将依法应当编制水土保持方案报告书和报告表的生产建设项目均纳入验收范围。二是强化了技术评估，明确依法应当编制水土保持方案报告书的生产建设项目均应开展技术评估。三是制定了简易程序，对只需编制水土保持方案报告表的生产建设项目，可直接提交总结报告并由水行政主管部门直接验收。四是明确了验收时限，规定县级以上人民政府水行政主管部门应当自受理申请之日起20个工作日内做出是否验收合格的决定，并在做出验收合格决定后10个工作日内印发验收鉴定书。

3.3 重点防治区地方政府水土保持目标责任制

新水土保持法第四条第二款明确规定:国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制。建立健全重点防治区地方政府水土保持目标责任制是强化政府水土保持职责、推动水土保持工作的重要制度保障。目前，国家层面上已经在耕地保护、防沙治沙、水资源管理等方面开展目标考核。重点防治区地方政府水土保持目标责任制度的实行，也应当采取分步实施、分层推动的方式，先从国家层面入手，强化对省级政府的考核，再进一步推动市、县各级地方政府的目标考核。内容上应重点解决以下问题:一是开展目标责任考核的范围。对省级政府的考核范围，应当结合全国水土保持规划中国家级两区划分成果合理确定;对市、县地方政府的考核，相应地应在所在省级政府公告的重点预防区和重点治理区涉及到的区域开展。二是考核的主体和组织。对省级政府的考核，应当由国务院组织开展，可将水土保持目标责任考核纳入国务院政府绩效考核，操作上可由水利部会同监察、国土、环保、农业、林业、统计等部门具体实施。三是考核对象。考核的对象应当是各级人民政府，而不是具体的政府主管领导。四是考核的具体内容。考核内容从宏观上应包括水土保持组织、预防保护、综合治理等多方面，同时要考虑到操作性的问题，不应过于笼统，可结合水土保持方案编报、实施和验收率，水土流失治理面积，水土保持投入比重等量化指标进行细化。五是考核的频次。考虑与国民经济和社会发展规划周期相一致，一个考核周期为5年比较合适。六是考核结果的使用。为保障考核的落实，上级政府应当将对下级政府的水土保持目标责任考核结果进行通报，把考核结果与具体的奖惩、干部使用挂钩。

3.4 水土保持补偿费制度

新水土保持法修订前，全国30个省(区、市)出台了水土保持补偿费的征收使用管理办法，形成了较为完整的省级水土保持补偿费制度体系和操作办法。新水土保持法出台后，对水土保持补偿费的概念进行了进一步明确，法律规定建立水土保持补偿费制度，因生产建设活动而损坏水土保持设施、地貌植被不能恢复水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，充分体现了“谁开发、谁治理、谁补偿”的原则。实行水土保持补偿费制度，有效运用经济手段，将促进生产建设单位和个人约束行为方式，最大限度地保护水土保持设施、地貌植被，减轻水土流失及其危害。目前正在制订的《水土保持补偿费征收使用管理办法》主要从以下几个方面作了具体规定:一是明确了征收范围和对象。规定凡开办依法应当编制水土保持方案的生产建设项目以及其他从事生产建设活动的单位和个人，均应当缴纳水土保持补偿费。二是建立了分级征收体制。明确补偿费由县级以上地方水行政主管部门按照水土保持方案审批权限负责征收。其中，由水利部审批水土保持方案的，补偿费由生产建设项目所在地省级水行政主管部门代为征收。同时明确水利部审批水土保持方案的生产建设项目应缴纳的水土保持补偿费，按照1∶9的比例分别上缴中央和地方国库。三是细化了计征方式。对一般性生产建设项目和生产建设活动，按照征占用土地面积计征。开采矿产资源的，在建设期间，按照矿区范围面积计征;在开采期间，按照矿产资源开采量计征。四是明确了使用范围，规定水土保持补偿费使用范围包括水土保持预防保护、监督管理，综合治理、生态修复，监测和信息化建设，科研、技术和示范推广等，实行专款专用。关于征收标准，应遵循科学合理、尊重实际的原则，充分考虑各行业、各区域的不同情况，既要考虑不同生产建设项目造成的水土保持功能损失，也要结合不同地区经济社会发展水平。

4 水土保持法配套制度建设的保障措施

4.1 加强组织领导、做好顶层设计

水土保持法配套制度建设工作政策性强，涉及面广，任务重，是一项复杂的系统工程和长期的艰巨任务。做好配套制度建设，必须结合水土保持事业发展的新形势，在国家层面要做好顶层设计，立足全局和整体，合理确定建设目标，科学谋划总体思路、主攻方向、重点任务、计划进度，切实保证配套制度的质量，以水土保持法为核心，通过建立健全国家层面的制度体系，带动省、市、县各级各层次的全面完善，形成自上而下、功能完备、措施有力的水土保持法律法规体系，充分发挥水土保持法律法规在转变经济发展方式、推进生态文明建设方面的重要作用。

4.2 突出重点、分类推进

要结合全国水土保持规划和“十二五”时期水土保持工作的重点任务和急需解决的突出问题，分轻重缓急，分类加快推进。以制定水土保持补偿费征收使用管理办法、省级政府水土保持目标责任考核办法、生产建设项目水土保持方案管理办法、设施验收管理办法等制度为重点，不断完善配套制度体系;深入探索在监督执法体制、公众参与机制、社会管理手段等方面的政策制度，争取在探索总结的基础上出台相关政策文件，推动水土保持法配套制度体系的不断完善。

4.3 加强协调、形成合力

水土保持法配套制度的建设不仅涵盖水土保持各个领域，而且涉及多行业多部门。必须加强内外协调，形成工作合力，有效推进配套制度建设进程。流域机构和地方水行政主管部门、水利系统各部门之间要加强沟通协调，牵头部门要主动征求意见，协作单位要全力提供支持，形成上下结合的联动机制。要加强与发改、财政、国土、环保、农业、林业等相关部门和上级立法机关的沟通协调，建立协作机制，推进各项制度的制定和出台。

4.4 跟踪检查、强化考核

要根据水土保持法配套制度的总体目标，强化制定进展的跟踪检查。对好的工作成果、工作模式和工作经验，要及时做好总结、宣传和推广。要将地方各级配套制度建设情况，纳入考核指标，将配套制度建设情况与监督管理能力县验收、治理资金安排相结合，构建科学有效的考核评价体系。同时，对已实施的制度、政策，要切实抓好落实，加大宣贯力度，全面提升水土保持依法行政水平，促进水土保持事业又好又快发展。