王 勇

(甘肃省水利厅水土保持局，甘肃兰州 730000)

1 建设背景

甘肃省是我国西北的生态屏障，自然条件差，经济总量小，人均收入水平低，城乡二元结构特点突出，经济社会发展相对滞后。从环境条件看，全省幅员广阔，土地总面积居全国第七，人均占有土地面积居全国第五，但自然条件严酷，山地高原、沙漠戈壁占到总面积的2/3，干旱少雨，多年平均降水量仅277 mm，人均水资源量不到全国平均水平的1/2，并且生态环境脆弱，自然灾害频繁，森林覆盖率仅13.4%。从人口因素看，全省总人口2 680万人中农业人口就达1 900多万人，其中近80%的农业人口分布在干旱半干旱山区，农业比重大、农村人口多形成了甘肃省与其他省区相比明显的短板和软肋。从收入水平看，改革开放以来，全省面貌发生了翻天覆地的变化，但由于受自然条件的制约，生产力发展水平、社会事业进步和市场化程度都相对较低，2011年全省财政收入为450亿元，仅占全国财政收入10万亿元的0.45%，农民年人均纯收入3 870元，为全国农民年人均纯收入6 977元的55.5%，人均粮食产量仅385 kg，占全国人均粮食产量426 kg的90.3%。从经济结构看，甘肃是一个以农业为主的省份，大部分地区属于典型的旱作农业区，全省541万hm2耕地中有399万hm2是坡耕地，分布在10个市州的67个县区，占到全部87个县区的77%，因此农业在甘肃具有特别重要的地位和作用。根据甘肃省的自然条件和经济发展实际，甘肃省委、省政府围绕“稳粮、增收、强基础、重民生”的核心要求，于2009年做出了启动实施500万亩(33.33万 hm2，15亩 =1 hm2，下同)梯田建设工程的重大决策。

2 建设思路

截至2008年年底，甘肃省已兴修梯田193万hm2，其中庄浪县、安定区、宁县、西峰区4个县区达到了全国梯田建设模范县验收标准，先后通过了水利部的验收。基于以往的工作经验，要做好甘肃农业这篇大文章，必须从提高土地的综合生产能力入手，着力改善农业基础条件和生态环境，大力整治坡耕地，有效治理水土流失，推进传统农业向现代农业的转型跨越。在充分论证的基础上，2009年甘肃省委、省政府做出重大决策，启动实施500万亩梯田建设工程，计划用4年的时间(2009—2012年)，在8个市州的38个县区建设标准梯田500万亩，并在建设区域的优化选择、工程建设遵循的原则、相关办法制度的制定、质量标准的要求、目标考核机制的建立等方面做到了细化和约束。

2.1 规划的原则

(1)以人为本，全面协调。从改善农业生产条件和提高农民生活水平的实际出发，着力解决农村基本农田不足的问题，满足退耕农户口粮田的需要。统筹处理梯田建设与生态、经济和社会发展的关系，尊重客观规律，体现群众意愿，合理规划，走人与自然和谐的道路。

(2)统一规划，突出重点。根据旱作农业区农业生产水平和农业特色产业发展方向，围绕实现粮食增产、农民增收的目标，按照梯田建设模范县的建设标准，明确梯田建设的重点，与巩固退耕还林成果专项规划等相衔接，因地制宜，合理确定梯田建设布局。

(3)群众自愿，政府补助。梯田建设以群众自愿为前提，由省上给予一定的补助，建设规模由县上自报，充分尊重群众意愿，切实保障群众在梯田建设过程中的知情权、参与权和监督权，正确引导广大群众在梯田建设中出资投劳。

(4)集中连片，规模建设。梯田建设原则上以小流域为单元，集中连片，规模建设，突出整村、整乡、整区域推进，形成规模效应。通过梯田建设的规模化，促进农业产业的规模化发展。

(5)整合项目，统筹安排。以巩固退耕还林口粮田、扶贫梯田建设、土地整理、农业综合开发及水土保持综合治理等项目为基础，整合各项目梯田建设任务和资金，统一标准，统筹安排，组织实施。

(6)实事求是，因地制宜。充分考虑降水、海拔、地形等自然条件以及坡耕地和梯田现状等因素，因地制宜，合理确定规划区域，在搞好梯田建设的同时，大力推广现代农业技术，培育特色农业产业，确保规划目标符合实际、切实可行。

2.2 建设区域的约束条件

重点考虑旱作农业区农业发展条件、坡耕地资源、梯田建设基础、当地政府对梯田建设的重视程度和群众参与梯田建设的积极性等因素，确定规划区域。基本约束条件为:①适宜兴修土坎梯田的土质山区，即有25°以下适宜兴修梯田的坡耕地资源的县区;②降水量在300～600 mm之间的县区;③海拔2 300 m以下的县区;④有一定的梯田建设基础，群众参与梯田建设积极性高，自报建设任务在5 300 hm2以上的县区;⑤已达到全国梯田建设模范县标准的县区;⑥当地政府重视水土保持工作，管理机构健全，有专业技术队伍的县区。根据上述原则，在全省旱作农业区的67个县区中，确定了兰州、天水、庆阳、平凉、白银、定西、陇南、临夏等8个市州的38个县区作为规划区域。

3 建设实践

自2009年甘肃省500万亩梯田建设工程实施以来，经过3年多的建设，提前半年完成了建设任务，共建成梯田33.68万hm2，占计划任务的101%。2012年7月，按照考核办法，甘肃省人民政府专门召开了全省500万亩梯田建设工程现场会议，对26个县区给予表彰，其中通渭、永靖等5个县被授予省级梯田建设示范县，陇西、麦积等13个县区被授予省级梯田建设先进县，华池、庆城等8个县区被授予省级梯田建设优秀县。在工程的建设管理上，注重抓了以下几个方面的工作:

(1)政府主导与行政推动。梯田建设涉及部门多，关系千家万户，离不开各级党委、政府强有力的组织领导。甘肃省委、省政府对500万亩梯田建设工程高度重视，专门成立了工程建设协调领导小组，多次召开会议进行安排部署，明确了县级政府的主体责任，制定了工程验收办法。8个市(州)及38个县(区)相应地成立了工程建设领导小组，落实建设责任，确保了工程建设的顺利实施。

(2)部门沟通与协作配合。500万亩梯田建设工程时间紧、任务重、要求高，需要各级部门的密切协作与配合。省上发改、财政、国土、水利、扶贫、农发等相关部门积极落实建设任务和资金;水务、水保部门编制年度实施方案，开展技术指导和服务;统计部门落实年度验收考核，实行第三方评判，严把工程质量关;各级政府及业务部门加大监督检查，形成了强大的建设合力。

(3)尊重民意与注重民生。群众是梯田建设的主体和受益者，工程建设需要群众的参与和支持。各地通过项目公示、一事一议等方式，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，有效地解决了建设资金不足的难题。坚持把改善民生作为梯田建设的出发点和落脚点，将梯田建设与改善生态环境和农业生产条件、调整产业结构、发展特色产业、推进扶贫开发、促进农民增收相结合，合理布设工程措施，发挥综合治理效益，深受群众欢迎。

(4)规范管理与机制创新。在梯田建设中，各地认真落实项目责任目标考核等建设管理制度，推动工程建设快速有序推进;坚持集中连片、规模建设的原则，积极开展整流域规模治理;提前下发用地通知书，让群众做好作物倒茬和地块预留;专门研发了梯田建设管理系统，提升了工程建设管理水平。同时，为落实目标责任考核，省上专门制定了《甘肃省500万亩梯田建设验收办法》，由省政府办公厅下发执行，有效保证了县区自验、市州复验、省级考核制度的落实。

4 实施效果

500 万亩梯田建设工程的圆满完成，改善了项目区农业生产条件，在调整农业结构、提高粮食生产能力、增加农民收入、发展现代农业和改善生态环境等方面发挥了重要作用。

(1)蓄水保土，优化水资源利用，改善耕地质量和农业基础条件。据调查，在年降水量400～500 mm的黄土地区，每公顷坡耕地年流失土壤60～150 t、水资源600～900 m3，如果建成标准化的梯田工程，可就地拦蓄，基本实现水不出田、土不流失，有效保持了土壤肥力和水分。截至目前，甘肃省222万hm2梯田年可拦蓄有效降水16亿m3、保土1.5亿t，减少土壤有机质损失600万t，相当于节约小型水利投资150亿～200亿元。工程规划宜修则修、宜退则退，实现了集约化的经营管理，为退耕还林还草让出了土地资源，使山区植被得到了有效恢复，为生态文明建设创造了有利条件。

(2)土地综合生产能力提高，为推广农业实用技术、提高粮食产量创造了条件。据测算，在相同条件下，坡耕地修成梯田以后，常规种植小麦可增产900 kg/hm2，全膜双垄沟播玉米增产3 750 kg/hm2以上。据此推算，全省现有梯田每年可增产粮食180万t以上，占全省粮食总产量1 000万t的18%。

(3)土地利用结构调整，优化农业产业布局，发挥了区位比较优势。目前全省各地以梯田建设为基础，大力推进产业结构调整，实现了粗放经营向集约经营、传统农业向现代农业的转变，按照区位优势和立地条件，扬长避短，初步形成了“梯田+全膜玉米”、“梯田+马铃薯”、“梯田+经济林果”、“梯田+中药材”、“梯田+草食畜”等多种产业模式。2011年全省推广全膜双垄沟播玉米面积达69.87万hm2，发展马铃薯66.67万hm2，像安定等马铃薯种植大县，梯田产业的效益可使农民年人均纯收入增加1 600多元，占农民年人均纯入的七成。梯田建设也使苹果、核桃、花椒等经济林果上了山，产量和品质都有明显提高，静宁、秦安等县成林果园每公顷产值达到30万～45万元。

(4)农田耕作生产条件改善，农业机械化程度提高，实现了人力资源的有序转移。梯田建设将道路通达田块，方便了农用机械进出，使耕种、收割、管理等变得更加容易，降低了劳动强度，提高了劳动效率，从土地上解放相当数量的劳动力资源转向投入其他社会服务。特别是随着梯田的规模化建设，土地使用者的主体也在转变，出现了大户承包、企业租赁等经营组织，“公司+农户”等经营模式应运而生。

5 发展设想

实践证明，梯田建设是实现粮食增产、发展旱作农业的根本措施，是推进扶贫攻坚、解决“三农”问题的有效途径，是转变农业发展方式、发展现代农业的有效载体，是治理水土流失、实现生态文明的重要工程。在水利工程、农业科技的支持下，甘肃省500万亩梯田工程建设确保了全省粮食生产“八连增”，提前跃上了粮食总产量100亿kg的新台阶，成功地走出了一条具有地方特色的“修梯田、调结构、兴产业、促增收”的旱作农业发展路子。在工程建设中，我们认识到搞好梯田建设要把握好以下几个环节:必须注重科学规划，做到规划先行，实现一个规划的统领;必须注重行政推动，做好政策支持，在用好、用活、用足政策上下功夫;必须注重整合有限资源，凝聚建设合力，实现成果共享;必须注重运用利益驱动手段，用效益感召群众，调动干部群众参与的积极性;必须注重规模化建设，把好措施配套和工程质量关口;必须注重建章立制，落实目标责任考核责任。

但是，目前甘肃省旱作农业区梯田化程度仅为53%，农村人口人均基本农田仅0.12 hm2。从坡耕地资源看，全省还有宜修面积152万hm2，梯田建设任务依然艰巨，改善甘肃农业基础条件、打牢农业发展基础仍是一个长期而繁重的任务。下一步，我们必须按照全省国民经济和社会发展第十二个五年计划的总目标，认真贯彻2011、2012年中央1号文件精神，落实好国家关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见，围绕新十年扶贫开发目标任务，力争在2015年和2020年两个节点上，使农田水利基本建设、特色优势产业、人饮安全等多方面取得显著提升。为把梯田建设作为扶贫开发的基础工程，作为为民富民的基本载体，省政府已经批复了新一轮的全省梯田建设专项规划(2012—2016)，将充分利用好国家坡耕地水土流失综合治理、国家扶贫开发等有利机遇，力争到2016年年底实现再新修梯田50万hm2的目标。同时，结合梯田建设这一载体，大力扶持农业科技进步，推广农业实用技术，着力推进农业节水灌溉1 000万亩(66.66万hm2，下同)、发展经济林果1 000万亩、发展旱作农业1 000万亩、发展马铃薯1 000万亩，通过这“四个千万亩”工程，有效解决条件建设、优化结构调整、延伸产业链条，在旱作农业地区建立起农民稳定持续增收的机制。通过强科技保发展、强生产保供给、强民生保稳定等手段，坚持稳中求进、好中求快，以强基固本、为民富民为目标，以稳定粮食生产、促进农业增效、农民增收为主题，以农业科技创新为支撑，发展富民产业，推进扶贫开发，改善基础条件，保障和改善民生，力求在推进工业化、城镇化、农业现代化同步发展上实现新突破，在推进农业产业化经营上实现新突破，在推进农田水利建设上实现新突破，在推进农业科技创新上实现新突破，在推进农村公共服务上实现新突破。通过做大做强特色优势产业，增强农业综合生产能力，加快扶贫攻坚步伐，以水利改革发展为载体，以农业科技进步为支撑，以坡耕地水土流失治理为切入点，依托生态环境改善，进一步推进全省梯田化和生态文明建设的水平。