江 影，李世锋，王安明

(1.浙江省水利厅，浙江 杭州 310007;2.浙江省水利水电勘测设计院，浙江杭州 310002)

《中华人民共和国水土保持法》第二十五条规定:在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。这既从法律上明确了开办可能造成水土流失的生产建设项目应当编制水土保持方案的区域范围，也将容易发生水土流失的其他区域(简称“易发区”，下同)的确定留给水土保持规划来完成。

1 对容易发生水土流失的其他区域的认识

1.1 需界定易发区的范围

进行易发区的划分，首先需明确哪些区域属划分范围。根据《中华人民共和国水土保持法》的规定，易发区应是山区、丘陵区、风沙区以外的区域。由于风沙区主要是按气候因素划分的，山区、丘陵区均属于地貌类型区的范畴，所以易发区所对应的就应当是“平原区”了，或者还可包括“海洋区”，但在海上从事生产建设活动目前尚不需要编制水土保持方案。有鉴于此，水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域也就只有平原区了。

对地貌基本形态的分类方案有很多，若只是按地貌类型区分，因划分的标准、尺度不一致，故无论哪种划分方案，都与水土保持法中风沙区、山区、丘陵区不完全对应，在北方的风沙区与平原区也多是重叠的。对于平原区的划分，特别是在平原微丘区，丘陵、平原界限的确定是难点。需要明确的是:“山区”不等同于“山”，山是指高差较大、坡度较陡的高地，而山区则是指以山地、高原为主，同时也间杂有丘陵及平地的较大区域。“丘陵区”不等同于“丘陵”，丘陵是指起伏不大的小山，而丘陵区则是指丘陵连绵不断，同时也间杂有山地及平地的较大区域，山区向平原区过渡地带和大部分盆地往往都是丘陵区。“平原区”同样也不等同于“平原”，平原是指地势平坦的低地，而平原区则是指以平地为主，同时也间杂有少量山丘的较大区域。习惯上人们为了与山地、丘陵相区别，将一些面积不大的山间平地、河谷平地、滨海平地等也称之为平原，这些往往是山区或丘陵区的一部分，不能简单地定为平原区。

从可操作、可界定、可管理的角度出发，易发区应有明确的边界范围，且不能简单地以地貌条件来划分或界定其范围。

1.2 以全国水土保持区划作为易发区划分范围的基础

2012年11 月15 日，水利部印发了《全国水土保持区划(试行)》。全国水土保持区划是指导我国水土保持工作的技术支撑，是全国水土保持规划的基础和组成部分，是指导省及市、县级水土保持规划的十分重要的基础性工作。全国共划分为8个一级区、41个二级区、117个三级区。一级区为总体格局区;二级区为区域协调区;三级区为基本功能区，主要用于确定水土流失防治途径及技术体系，作为重点项目布局与规划的基础，反映区域水土流失及其防治需求的区内相对一致性和区间最大差异性。划分的主导指标中主要考虑了地势、地貌、水热条件、土壤、植被等因素，且其划分是以县级行政区为基本单元，区内各县(市、区)在水土流失预防、治理、监测和生产建设项目水土保持监督管理方面的目标、任务、措施基本一致，以其三级区中以平原为主导地形的区作为易发区划定的范围基础是基本合理的，后续管理上也是可行的。

浙江省全部处于一级区——南方红壤区(南方山地丘陵区)内。涉及江淮丘陵及下游平原区、江南山地丘陵区和浙闽山地丘陵区等3个二级区，具体涉及到浙沪平原人居环境维护水质维护区、浙皖低山丘陵生态维护水质维护区、浙赣低山丘陵人居环境维护保土区、浙东低山岛屿水质维护人居环境维护区、浙西南山地保土生态维护区等5个三级区。

根据前述对易发区范围的分析，浙皖低山丘陵生态维护水质维护区、浙赣低山丘陵人居环境维护保土区、浙东低山岛屿水质维护人居环境维护区、浙西南山地保土生态维护区可以确定为山区、丘陵区，浙沪平原人居环境维护水质维护区则确定为平原区，即浙江省需进行易发区划分的范围为浙沪平原人居环境维护水质维护区，具体包括浙江省嘉兴市的南湖区和秀洲区、海宁市、平湖市、桐乡市、嘉善县、海盐县、湖州市的南浔区，共8个县(市、区)，总土地面积4 932 km2。

1.3 易发区划分的主体

《中华人民共和国水土保持法》尽管明确了由水土保持规划确定容易发生水土流失的其他区域，但并未明确由哪一级水土保持规划确定。为了避免法律在执行层面发生太大的区域差异，应当主要由全国水土保持规划或者省级水土保持规划确定容易发生水土流失的其他区域。在需界定易发区的市、县级规划中，认为有必要的，可进一步提出更严格的划分要求。

1.4 易发区划分原则

(1)定性确定为主，定量指标为辅原则。易发区的划分主要是针对生产建设项目的水土保持监督管理，生产建设活动区域具有变动性、不固定性，边界也多无法提前准确界定，因此易发区应以定性确定为主，并辅以一定的定量指标。

(2)自然因素和人为因素兼顾原则。易发区确定要充分考虑区域地理、气候、环境等自然影响因素，还要考虑生产建设项目占地面积等人为影响因素。据此，降雨量大、河网密的区域，以及生产建设活动占地面积大、开挖土石方量大的区域均应确定为易发区。

(3)加强生态重要区域或脆弱区域保护原则。水源涵养区、饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区等生态功能重要或脆弱的区域均宜确定为易发区。

(4)相对集中、连片的原则。为便于管理，易发区的确定要尽量考虑行政区划或边界的完整性、连续性，宜形成相对集中连片或有一定界限的区域。

2 浙江省容易发生水土流失的其他区域的划分建议

2.1 划分范围概况

就浙江省而言，应当在浙沪平原人居环境维护水质维护区内确定容易发生水土流失的其他区域。该区包括嘉兴市全境和湖州市南浔区，位于杭嘉湖冲积平原，地势低平，地面高程一般2～4 m，零散分布在杭州湾北岸一线海拔不足200 m的挂齿山丘。该区地处北亚热带南缘，年平均气温15.7℃，年均降水量1 211 mm，年平均风速3.0 m/s。地表覆盖层主要以第四系冲积、冲海积、湖海积和海积物等为主。土壤主要为水稻土，沿钱塘江(杭州湾)沿岸还分布有滨海盐土。天然植被极少，目前多为人工植被和农田，土地利用类型以耕地为主，其次为商服、工矿仓储及住宅用地，是国家农产品主产区。河网密布，密度达3.5 km/km2，京杭运河和苕溪为省级河道，市级河道25条(353 km，嘉兴)，县级河道125条(1 091 km，嘉兴)。现状土壤侵蚀属微度侵蚀区，水土流失主要是降水面蚀和地表径流冲刷引起的水力侵蚀。

2.2 易发区划分建议

降水量大、植被覆盖率低、土壤砂性强、沿海风速通常较内陆大等土壤、气候因素是易发区产生水土流失的主要内在原因;生产建设项目动土、人为弃土弃渣、船行波冲刷、土地开发利用等是易发区产生水土流失的主要外在原因。仅从产生水土流失的自然营力着手，在浙江省任何陆域范围内从事涉及土石方挖填、排弃的生产建设活动都容易发生水土流失。就平原区而言，同一生产建设活动若仅就产生的水土流失量而言，其差异是不大的，但其危害对象和后果差异就很大了。因此，易发区的划定宜着眼于发生水土流失的危害对象和后果，突出体现水土保持在土地资源保护、粮食安全、防洪安全、生态安全、饮水安全及经济社会可持续发展等方面的作用，以提高农业综合生产能力，提升水土保持服务于经济社会发展的综合能力。

综合考虑划分原则和划分区的具体情况，主要应当从以下两个方面着手:一是对粮食生产功能区、现代农业综合区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、县级以上河道管理和保护范围等实行重点保护;二是对各类开发区、城镇建设区等实施重点监督。据此提出浙江省容易发生水土流失的其他区域的划分建议。

2.2.1 需重点保护区域

主要应包括粮食生产功能区、省级现代农业综合区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、县级以上河道管理和保护范围等。

(1)粮食生产功能区、省级现代农业综合区。这些区域是稳定粮食生产、确保粮食安全，集中连片，规模经营，科技含量高，便于农机化作业，具有良好沟、渠、路、水、电等配套基础设施，并符合“高产、优质、高效、生态、安全”等生产方式及总体要求的粮食作物种植区域，也是省级限制开发或禁止开发的重点区域，这些区域应重点保护。划分区内共有粮食生产功能区384个，面积约927 km2，省级现代农业综合区18个，面积约229 km2(扣除区内城镇河道面积)。

(2)风景名胜区、森林公园、湿地公园。如九龙山森林公园、南北湖风景名胜区、石臼漾湿地公园等重要生态功能区，总面积约53 km2，应重点保护。另外，秀洲区和嘉善县北部，即申嘉湖高速以北、常台高速以东面积约360 km2的区域，是整个嘉兴最低洼的地区，区内被纵横交错的塘浦河渠所分割，田、地、水交错分布，水面积率达到15%以上(嘉兴市平均为7.9%)，是重要的湿地区，生态功能重要，而一旦产生水土流失，其危害也较大，应予以重点保护。

(3)饮用水源保护区。划分区内的饮用水源均为河道型水源，河道总长79.6 km，包括主河道及沿岸纵深30～50 m。笔者认为，为保障饮用水源区安全，应将饮用水源区周边一定范围(如100～200 m)作为缓冲区，并划入易发区范围。

(4)县级以上河道管理和保护范围。平原区水土流失造成的影响时间长，造成的后果隐蔽不易被发现，特别是平原区水土流失一般不会像山区那样直接造成滑坡、泥石流或冲毁压占行洪河道、危害人民群众生命财产安全，但通过淤积水网河道，造成河道塌岸，毁坏农田，往往洪水位提高几厘米就可能较严重地加剧洪涝灾害，如嘉兴的平湖市区50年一遇洪水位和20年一遇洪水位仅相差18 cm，而且流失的淤泥、泥浆中丰富的有机物易造成二次污染，加剧河网区的水污染，同时造成水体混浊度增加等［1］。因此，河道应是重点保护的区域。但若将所有的河道及其两侧管理和保护范围均划入易发区，则划分区内大部分的范围均会划入易发区。笔者认为应突出重点，将县级以上河道的管理和保护范围划入，这些河道主要包括京杭古运河、平湖塘、三店塘、长水塘、红旗塘、新塍塘、莲花桥港、盐嘉塘、长山河、上塘河、上海塘、京杭运河、太浦河、茜泾塘、俞汇塘、大横港、盐嘉塘等。对于县级及县级以下河道，可由市、县进一步划分易发区的范围。

2.2.2 需集中管理区域

主要应包括开发区、工业园区、开发类重要海岛、小城市试点镇和中心镇等城镇建设区。

(1)开发区、工业园区、开发类重要海岛。此类区域是生产建设活动频繁的区域，也是生产建设项目水土保持监督管理的重点区，主要包括嘉兴经济技术开发区、浙江嘉兴工业园区、浙江嘉兴出口加工区、浙江嘉兴秀洲工业园区、浙江海宁经济开发区、浙江海宁经编产业园区、浙江平湖经济开发区、浙江乍浦经济开发区、外蒲岛、浙江桐乡经济开发区、浙江桐乡濮院针织产业园区、浙江嘉善经济技术开发区、浙江海盐经济开发区、浙江南浔经济开发区等，面积约110 km2。

(2)小城市试点镇和中心镇等城镇建设区。主要包括凤桥、新丰、王江泾、王店、长安、盐官、袁花、许村、新埭、新仓、独山港、崇福、濮院、乌镇、洲泉、姚庄、西塘、天凝、沈荡、澉浦、南浔、菱湖、练市等。

3 结语

容易发生水土流失的其他区域的界定是修订后的《中华人民共和国水土保持法》提出的一个新概念，其确定的原则和具体指标尚无规范或标准可依据。笔者认为，仅从产生水土流失的自然营力着手，在浙江省任何陆域范围内从事涉及土石方挖填、排弃的生产建设活动都容易发生水土流失;在易发区的划定上，宜着眼于发生水土流失的危害对象和后果。本文结合浙江省的实际，提出了浙江省应划定的范围和具体的区域，即在全国水土保持区划中的浙沪平原人居环境维护水质维护区内需重点保护区域和需重点管理区域，形成以县级以上河道为纽带，粮食生产功能区、省级现代农业综合区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、饮用水源保护区、开发区、工业园区、开发类重要海岛、小城市试点镇和中心镇等城镇建设区等区块相连接的易发区范围，扣除相互重叠部分，易发区面积占划分区的比例约为45%。

另外，对于容易发生水土流失的其他区域应采取动态管理，特别是对于需集中管理的区域，生产建设活动扰动集中、强烈区，新的开发区或城镇建设区等，均应纳入管理范围。但应转变管理方式，重点从控制性或修建性详细规划入手，开展整个开发区或集中建设区的水土保持专项规划或水土保持方案，简化单个生产建设项目水土保持方案的编制和审批。

［1］方沛南.东南沿海平原区开发建设项目水土流失防治研究［J］.科技成果管理与研究，2009(2):55 －56.