刘永飞 温丙存 徐孝昶 许佳君

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

水库移民社会管理中的“法场域”研究*

刘永飞 温丙存 徐孝昶 许佳君

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 210098)

水利水电工程的建设引发了大量的水库非自愿移民，由于大量的土地、房屋等实物被淹占，只能进行搬迁安置。然而，在搬迁安置过程中，移民社会管理工作面临着经济、政治、社会、文化等方面的问题，急需把“法治保障”纳入到水库移民社会管理场域中，对这一法场域的研究对维护水库移民权益、构建和谐水利事业社会秩序以及实现水利事业的科学发展等都具有重要理论意义和实践价值。当前水库移民社会管理中的法场域主要包括水库移民政法制度建设、水库移民利益补偿与扶持、水库移民纠纷与诉讼等内容。

水库移民；法治保障；法场域；社会管理

加强和创新社会管理现已成为当前我国经济社会发展的重要课题，逐步得到党和国家重视。党的十八大在原有的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局基础上，新加入了“法治保障”。基于不同社会观基础，学界对社会管理亦有不同认识。马凯认为，社会管理是指“通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险， 为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动”。[1]郑杭生从社会运行论角度指出维系社会秩序和化解社会矛盾是社会管理的总体目标和任务。陆学艺本着社会系统论认为，社会建设就是建设社会现代化，其中社会管理的现代化尤为重要。孙立平以冲突论为视觉，认为积极的社会管理就是“以主动的建设和变革为手段，以改善社会的状况、建设一个更好的社会为目标”。

社会管理包括的领域众多，水库移民社会管理是我国水利社会管理的重点领域，是指在水利社会管理工作中，由包括党委、政府、社会和公民等在内的管理主体，为促进水利事业科学发展，构建和谐水事关系，化解水库移民矛盾与纠纷，采用法律、宣教、协商、帮扶等手段和方式，对水库移民中搬迁安置、重建后扶等工作进行共同管理。依法治国是执政兴国的基本方略，要求在社会管理工作中注重发挥法治的重要保障作用。布迪厄认为，场域是指在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构型，所谓社会管理的法场域就是指为了有效的保障水库移民社会管理工作有效进行，法治手段和法律制度在哪些方面可以发挥重要的作用？水库移民社会管理中的法治保障主要涉及移民政法制度、移民搬迁、补偿与后扶、移民弱势群体与信访以及移民冲突与诉讼等问题，具有复杂性，既有经济法律问题，还有更深层次的社会文化问题。本文基于移民社会学、法律社会学视角，结合水库移民领域的重点法律问题，探讨新形势下水库移民社会管理场域中的法治保障问题。

一、水库移民政法制度建设“法场域”

在治官权与治民权分设而形成的“上下分治”的治理体制中，中央政府主掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；地方官则主掌治民权，即实际管治各地区民众的权力。[2]只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活处置辖区内民众事务。这种上下分治的治理体制，同样地体现在水库移民工作中。

韦伯用理想类型来探讨事物的普遍规则，认为，只有用“纯粹的”(“理想”)类型，社会学的辨析才是可能的。[3]通过分析其他国家和地区水库移民社会管理实践，发现，水库移民政法框架通常有两种“理想类型”，即横向型政法制度和纵向型政法制度。横向型政法制度主要表现为政府与移民的法律关系接近或类似于平等主体间的民事法律关系，这种类型需要政府适当放权于社会，淡化和转变政府包揽一切、简单粗暴的行政执法和动员模式，政府更加注重与移民群体的平等协商和沟通，保障移民切身利益。纵向型政法制度则强调政府依靠传统行政权威和行政治理等强势手段，采用强制性、单向性举措推进水库移民工作，而相对弱势的移民群体只是作为被动的、“沉默的”被领导者与不利影响的承担者，因而纵向型政法制度更接近于行政法律关系。

从新时期加强和创新水库移民社会管理的要求出发，可见，横向型政法制度更加符合水库移民工作的新形势和新要求，各地各级政府特别是水库移民主管部门转变工作理念和作风，加强公共服务，坚持依法移民，更加尊重和保护移民各项权益，鼓励社会组织和社会公众参与，坚持以人为本，民生为先，积极化解水库移民信访、群体性事件等社会矛盾，构建和谐水事社会关系，促进水库移民工作的科学发展。

从20世纪90年代以来，我国水库移民工作开始纳入法制化轨道。目前涉及水库移民社会管理领域最主要的法律法规有《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《长江三峡工程建设移民条例》、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》以及《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》等。

从法律层级方面看，我国水库移民法律体系包括：(1)法律规定：《中华人民共和国水法》第二十九条规定：“国家对水工程建设移民实行开发性移民的方针，按照前期补偿、补助与后期扶持相结合的原则，妥善安排移民的生产和生活，保护移民的合法权益。”(2)行政法规，如《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，确立了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置的基本原则与管理体制。(3)部委规章，如《水库移民专项资金管理办法》、《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》等。(4)地方性法规，如《四川省大型水电工程建设征地补偿和移民安置办法》、《湖南省大中型水库移民条例》以及《广东省飞来峡水利工程移民安置办法》、《大化瑶族自治县水电站库区移民安置条例》等。

我国水库移民法律体系确立了纵向型政法制度，比如强调“顾全大局，服从国家整体安排”的原则、实行“政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制等。因此，在当前水库移民社会管理的法治保障工作中，要重点实施由纵向型政法制度向横向型政法制度转变，充分实现“妥善安排移民的生产和生活”，做到“以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求”，“兼顾国家、集体和个人的利益”，落实“国家扶持、各方支援与自力更生相结合”的原则。这是化解水库移民纠纷与矛盾，维护移民社会稳定，构建和谐社会的内在要求。

二、水库移民利益补偿与扶持“法场域”

黄晓星从微观视角来探析社区空间的生产机制，发现自上而下的空间规划权力在执行过程中隐蔽在市场化的话语体系下，以程序合法性及产权的话语获得垄断地位；而自下而上的抗争以规则、权利等意识为主导，通过“间隙运用”的策略生产出社会空间，但最终服从于空间的霸权体系。[4]水利水电工程建设本身也是各级政府、项目法人与移民对生活和生产空间及其所承载的利益的博弈，双方的政治社会地位、社会资源动员能力以及利益表达机制等共同形塑了移民征地搬迁与利益补偿机制，从而导致了弱势群体“新的贫困”问题。

保护和恢复水库移民生计是移民安置项目的核心要求。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》确定了移民征地补偿项目及标准等制度，比如第22条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。

但是，由于水库移民征地补偿和后扶政策、标准不同且普遍偏低以及移民直接受益少等原因，导致移民生产生活条件较差，有相当多移民仍处于贫困状态。对此，以土地换保障、构建社会保障体系、库区生态移民战略、受益区优先原则、对口支援以及土地入股分期支付补偿等一系列补偿配套举措必不可少。为加大对水库移民的后期扶持，统筹城乡发展，国务院在2006年制定《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，以期改善移民生产生活条件，加强库区和移民安置区生态环境建设，解决水库移民温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题，帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，保障新时期水利水电事业健康发展，实现水库移民工作的科学发展。

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》确立了“坚持前期补偿补助与后期扶持相结合”、“坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合”、“国家帮扶与移民自力更生相结合”等原则，这符合新时期水库移民社会管理的内在要求，保障社会公平正义，保护了移民个人、家庭及集体财产权利，平衡国家利益、移民利益和社会利益间的关系。

国务院经过在三峡库区进行“开发性移民”试点后，以立法形式确立了开发性移民模式，开发性移民模式内容和特点有：(1)强调“顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益”；(2)实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制；(3)坚持“前期补偿、补助与后期扶持相结合”的原则；(4)以人为本，保障移民的合法权益，妥善安排移民生产生活，使移民生活达到或者超过原有水平；(5)统筹使用移民资金，注重合理开发资源，保护生态环境。

从其本质内容来讲，开发性移民是符合社会管理内涵和要求的。但在实际操作中，地方政府过于注重自身利益，急功近利，特别是强力推进移民工作，急于完成移民搬迁任务和指标，侧重实施“就地后靠”等短期行为，忽略安置和后扶环节，从而产生了一系列问题。比如库区产业告急且升级转型困难；破产企业增多，失业人员剧增；环境污染，生态破坏；移民补偿标准偏低、补偿范围较窄；移民异地融入难、子女就学难、创业难以及移民后期扶持操作性差等问题和矛盾，从而使得安置方式难以维持并提高移民生活水平、移民面临贫困化风险、移民土地产权不明确，进而产生移民上访、诉讼甚至群体性事件等社会矛盾。

开发性移民法律关系应转变和界定为经济法律关系，应当把后期扶持这种特别保障措施作为一项新财产权来看待，改变以公权为基础构建起来的规则体系和规范实践，重构水库移民法制体系，建立以移民权利保障为基础的移民法律制度，加强和提高社会管理水平，构建和谐水利社会。因此，针对水库移民工作重点问题，应进一步把开发性移民与社会管理的要求结合起来，真正实现以移民为本，保障移民合法权益，积极实施后扶，落实“国家扶持、各方支援与自力更生相结合”原则，实现社会平等与互惠正义。

三、水库移民纠纷与诉讼“法场域”

水库移民是一个综合复杂的社会过程，一方面是水库移民原有库区社会的解组，主要表现为移民要与库区地方政府、项目法人等互动，实现征地补偿和“背井离乡”地搬迁，另一方面是在移民安置地的新社会和新群体整合过程，主要表现为移民要“入乡随俗”，与安置地的地方政府和人民群众等进行互动和社会融合。因此，做好水库移民冲突和诉讼工作关系到移民社会稳定大局，对建设和谐水事社会，创新水库移民社会管理具有重要意义。

社会劳动分工机制。涂尔干认为社会容量和社会密度是社会分工变化的直接原因。在社会发展过程中，分工之所以不断扩大和进步，是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。在水库移民外迁安置与社会整合中，由于外来移民的进入，对安置地居民的人口数量和密度、劳动经济分工以及社会资源分配等都产生了重要影响，带来新的社会挑战。参照塞尼关于移民安置与重建的贫困、风险与重建理论，影响水库移民社会融合因素主要包括移民搬迁补偿与安置政策、后期扶持政策、社会角色和社会心态等移民身份以及社会文化等。

利益分配与相对剥夺机制。水库移民作为非自愿移民，具有非自愿移民活动冲突的一般特点与性质。人口迁移的推拉理论及其修正可用以解释水库移民搬迁动力。比如，陶传进提出了共同影响工程移民搬迁态度和行为的“成本—收益性因素”与“非成本—收益性因素”概念。施国庆认为，非自愿移民活动中的冲突根源在于发展的收益与损失的分配不公平。非自愿移民过程处理的不好极容易导致道德缺失、社会失公、利益失衡、群体冲突等现象发生。并且非自愿移民冲突易产生移民次生贫困化、移民边缘化、移民原有社区解体、移民社会适应度降低以及生态环境破坏等风险。

关于水库移民冲突，翁定军研究认为，一方面，地方政府这个特定的上层社会运用其强大的政治社会资源从体制调整的角度掌控着社会秩序的设计，控制与保护相辅相成，以此达到社会整合的目的；另一方面，底层社会也在利用其有限的资源，采取着适合他们自身特点的各种形式，以扩展他们的生活空间，既有抵制也有迎合；冲突，不仅出自于经济利益，还有超出利益的象征性成分，即通过冲突来形成有利于自己的态势。[5]水库移民正是在各种冲突及其解决中，逐渐适应安置地生活，最终融入安置地社会。

水库移民弱势群体是指由于水利水电工程而搬迁安置的部分移民，在生产发展机遇、安置地工作、生活、融入与资源获取等方面处于劣势，不能完全有效行使自己的权力和权利，导致就业创业困难、生活质量差、生活水平低以及社会融入困难等问题。这主要包括水库移民中的下岗失业人员、老弱病残孤人员等。这迫切要求建立健全移民弱势群体安全保护网络，做好统计调查档案工作，实现政府扶持、社会救助和个人自助等多方面、全方位统筹安排。

水库移民稳定主要是指移民思想稳定，安居乐业，对安置地产生社会归属感，进而保障安置地社会治安秩序良好，社会团结安定有序。在移民搬迁安置中，“集体上访和群体闹事是对移民工作全局影响最突出的两种群体性事件”，进而威胁水库移民社会稳定。当前水库移民信访特点主要有：(1)法律维权意识淡薄，迷信行政领导直接解决，信“访”不信“法”；过于依靠行政机关及其领导干部的个人作用，信“上”不信“下”，呈现缠访、越级访等特点；要求不合理，无政策法律依据，上访要求超标超高，移民信访对象呈扩大化，信“闹”不信“理”等；(2)水库移民信访方式逐步组织化，由起初的个人分散信访转向串联访、跨区域访和群体访等方式；(3)部分移民盲目攀比，过于追求个人不合理利益，表达诉求行为极端化，甚至出现与恐怖组织、分裂分子以及敌对势力相勾结，从而构成违法犯罪，危害国家安全。

在水库移民社会管理中，水库移民群体一方面在异地安置后不能维持并逐步提高原有生活水平，导致生活艰难，生活水平和幸福满意度降低，进而面临经济、文化、习惯等多重焦虑，不得不通过信访、群体性事件、冲突等形式来释放和表达。另一方面，由于地方政府和项目法人过于追求政绩和各自利益，忽视甚至损害了处于弱势地位的移民群体的相关权益，再加上现实经济社会发展中的城乡发展差距不断拉大、区域发展不平衡、贫富分化拉大等问题，导致水库移民产生相对剥夺感，不能共享经济社会发展特别是水利水电工程开发与建设的成果与利益，对社会、政府、项目法人等产生敌视和对立情绪，对社会安定与和谐形成一种不稳定因素和破坏性力量，增加了水库移民社会管理的难度。

水库移民诉讼案件具有独特性。首先表现在案件类型多样，既有移民程序问题的诉讼也有移民实体利益问题的诉讼，移民案件涉及移民安置、征地补偿、搬迁安置以及后期扶持等各个环节，涉及经济、社会身份、生态环境、文化以及安置地社会整合等问题。其次，水库移民诉讼主体具有特殊性。一般来说，作为诉讼一方主体的水库移民具有经济社会文化背景多样性、涉及家庭、宗族等社会共同体的广泛性与群体性以及水库移民处于相对弱势地位的特定社会角色，这使移民诉讼案件容易引起缠诉、申诉以及群体性冲突等问题。

此外，水库移民诉讼多涉及政府行为，关切干群、党群关系。水利水电工程规划、建设、移民、资金发放以及后扶等环节多有政府参与，与行政行为有直接或者间接关系。比如项目单位盲目扩大规模、移民建设工程监督管理不善以及移民专项资金管理不严等有法不依、违法乱纪问题，容易引发集体诉讼，且处理不当容易引发群体性事件。另外，在法律适用方面也存在立法层次较低和不完善、移民法规政策不一致和不配套、移民法规政策滞后经济社会发展以及移民案件执行难、移民资金管理难等问题。

四、讨论与建议

本文在水库移民社会管理的法治保障理论基础上，探讨和分析了当前我国水库移民工作中的法治保障重点问题，这主要包括水库移民政法制度类型、水库移民法律体系、开发性移民、水库移民补偿与扶持、水库移民弱势群体与信访以及水库移民冲突与诉讼等。在今后加强和创新水库移民社会管理中，应进一步做好法治保障工作。

其一，继续完善水库移民立法体系，特别是在提高移民补偿标准、建立健全移民社会保障体系、移民子女教育等关切水库移民民生问题的立法工作。建立健全横向型水库移民政法体制，深入推进开发性移民政策。同时，应做好水库移民司法监督工作，必须建立有效的法律适用监督、管理机制，建立和完善库区移民法律适用体系，把握正确的法律适用依据和基本原则，同时加强移民执法、司法人员素质的培养[6]。

其二，积极宣传移民法律政策，引导水库移民合法、合理地维护自身权益，做好重点移民群体的信访工作，建立健全防范和应急处理移民群体性事件的体制机制，有效化解冲突与矛盾，维护移民社会稳定。通过对多个省市农村居民对村委会选举公平性的情景实验调查数据的研究分析，程序公平和分配公平在农村居民的公平观中地位相当，中国农民是具有现代民主和法制意识的，中国基层政治民主化是具有公民政治文化基础的。水库移民的文化素质、民主与法制意识都直接影响着水库移民的搬迁与社会整合。

其三，各级政府特别是水库移民相关部门要转变政府职能和工作作风，坚持依法行政、依法处理移民工作，保障和维护水库移民合法合理权益。尊重水库移民权利不仅是法律一致性问题，还可构成完整的开发实践。这不仅要有完善的法律框架，还要求观念的转变——要求承认移民们的财产权利、需要和文化共性；同时，在水库移民社会管理中，政府部门要坚持原则，坚持有法有理有据调处移民纠纷，避免政策朝令夕改，减少违规“超标”承诺和补偿标准不统一问题，扭转针对信访群体和信访问题采用“花钱买平安”等管理方式，重点加大对水库移民弱势群体的扶持力度，做好移民群体信访工作。

总之，水库移民“不可避免地会涉及一些整体性、全局性和一般性的问题”。因此，要深入贯彻落实十八大有关加强和创新社会管理的精神，运用社会学、经济学和法学等综合视角，加强水库移民社会管理的法治保障研究，正确处理水库移民矛盾，建立健全以党和政府主导的维护移民群众权益的体制机制，完善水库移民信访制度，做好人民调解、行政调解与司法调解联动的移民纠纷调处体系，畅通和规范水库移民群众的诉求表达、利益协调与权益保障渠道，建立健全水库移民重大决策的社会稳定风险评估机制。

[1] 马凯.努力加强和创新社会管理[J].求是,2010,(20):8.

[2] 曹正汉.中国上下分治的治理体制及其稳定机制[J].社会学研究,2011,(1):1.

[3] (德)马克斯·韦伯.经济与社会(上卷)[M].北京：商务印书馆，1997.

[4] 黄晓星.“上下分合轨迹”：社区空间的生产——关于南苑肿瘤医院的抗争故事[J].社会学研究,2012,(1):199.

[5] 翁定军.冲突的策略——以S市三峡移民的生活适应为例[J].社会,2005,(2):135-136.

[6] 刘发成.三峡库区移民法律适用的对策[J].重庆大学学报(社会科学版),2000,(4):68.

LegalFieldStudyintheSocialManagementofReservoirResettlement

Liu Yongfei, Wen Bingcun, Xu Xiaochang, Xu Jiajun

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210098, China)

The construction of water conservancy and hydropower engineering causes a lot of involuntary resettlement. Because plenty of land, houses and other objects are inundated, local people have to be resettled. However, in the process of resettlement, the social management is faced with economic, political, social, and cultural problems. Legal safeguard for the social management of reservoir resettlement has both important theoretical and practical value not only to the local people's rights, the construction of harmonious social order but also to implementation of the scientific development of water conservancy. The legal safeguard problems include the construction of political and legal system, local people's benefits compensation and support, and their conflicts and litigation.

reservoir resettlement; legal safeguard; legal field; social management

D509

A

1672-335X(2013)06-0092-05

责任编辑：鞠德峰

2013-08-08

水利部重大课题“水利社会管理现状、问题及对策研究”(水重大2012-8)；江苏省社会科学基金项目“太湖环湖地区环境治理长效补偿机制”(09EYB008)；江苏省普通高校科研创新计划“水库移民创业致富的实践逻辑研究”(CXZZ11-0417)；江苏省科研创新基金项目“非物质文化遗产的现代传承”(CXLX12_0221)阶段性研究成果

刘永飞(1986- )，男，江苏连云港人，河海大学公共管理学院博士研究生，研究方向为移民社会学、社会工作、社会评价。