丁敏

“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。小金库”的表现形式很多，虽名其为小金库，但是一些单位存放的金额很大，数额已上百万，甚至上千万，这给国家财产带来了巨大的损失，很多时候，它已经成为滋生腐败现象的根源和温床。私设“小金库”采取虚列支出、隐匿收入、截留应上交的财政资金、税金或挤占、挪用财政专项资金等方式转移资金，导致国有资产账目不实，用小金库来逃避国家的监督和调控，使得国家财政蒙受重大损失，国有资产遭受巨大流失。虽然自1989年、1995年全国两次大规模专项治理“小金库”行动以来，在一定区域时间内得到有效控制。但是私设“小金库”仍然屡禁不止。因此，加大对“小金库”的清理和打击力度变得必要，并且应该坚决予以制止，下面，我就如何建立小金库治理长效机制谈谈我的粗浅看法。

一、“小金库”的成因分析

“小金库”资金主要来源于截留的专项支出和不入账行政事业收入；主要用于弥补单位办公经费等支出。形成的原因如下：

（一）领导干部和职工对于小金库没有正确的认识。他们认为“小金库”资金主要用于补充单位的基本经费不足与其他公务开支，只要用途合理就不存在问题；有的领导干部认为“小金库”现象已普遍存在，很多单位都有小金库，所以“小金库”存在是合理的，有的领导认为法不责众，私设“小金库”不会对单位，对自己造成不良影响，甚至片面地认为只要不是占为己有，合理安排资金就可以了；有些人明知道设立和使用“小金库”属于违规违纪行为，但利益的驱使和“小金库”取现的方便快捷，方便了单位和领导用钱，无视财经法规和纪律，把应上缴的收入或各种支出变通后设立“小金库”。

（二）管理方式不当及内部控制度不完善。

1、传统的管理方式成为“小金库”滋生和发展的温床。行政事业单位收费项目名目繁多，如果单位不主动申报，财政部门根本不知道还存在此项收费。行政事业性收费、罚没款项、国有资产出租和处置收入等收入单位在收取时不开立票据，直接存入本单位小金库，或者虚列收入，一部分上缴财政，一部分存入单位小金库。有些单位为了小部分个人利益，将单位内部划小核算单位，通过开设多个银行帐户，把本来应该是单位收入纳入财务部门统一核算的款项，分散开核算，为了逃避检查，以多本账本做掩护；有些把款项以合法名义下拨到下属单位，从而要“小金库”成了某部分人或者个人的钱包，公私不分。

2、单位内部存在许多管理漏洞和薄弱环节，并且，控制约束机制不够完善，同时也没有健全有效的管理制度。有些单位的账外收入由财务或者领导一人掌管，这就为小金库的设立提供了条件。

（三）对小金库的惩处不力。由于认识不到位、利益相关联等原因，部分地方和部门对“小金库”问题缺乏正确认识，没有对相关责任人和领导进行行政处分或法律追究，只是简单罚款了事。如此避重就轻的处理方式和方法，导致违法成本过低，设立“小金库”的风险变得很小，从而助长了单位“小金库”的设立和使用。

二、关于建立治理“小金库”长效机制建议

（二）加强制度建设。从管理的漏洞、薄弱环节入手，针对性有效地建立健全的规章制度，实行标本兼治。从源头上防治“小金库”问题发生。究其根本原因是因为其制度本身还不够完善，使“小金库”有滋生的土壤。要建立治理“小金库”的长效机制，从根本上看，还是需要完善管理制度，达到从源头上治理“小金库”的效果。

1、规范收入征管制度。罚没款项、行政事业性收费、国有资产出租和处置收入，以及因工作职能收取的捐赠、赞助款项和业务活动中取得的各种回扣、手续费、劳务收入等必须纳入非税收入管理系统，上缴国库或财政专户。同时，各单位要严格使用统一收费票据，严禁使用非法票据。票据所收款项要严格执行“票款分离”制度，及时上缴国库或财政专户。

2、严格管理支出。行政事业单位支出应严格执行财务制度，各单位应规范支出管理制度，支出必须按照规定的程序办理。制定公务卡强制结算目录，凡属于强制结算目录列明的，必须使用公务卡结算。通过集中支付系统、公务卡系统、管理支出、通过财政综合查询系统严格监控支出，凡属不合规的支出及时整改。

3、加强对各单位银行账户的管理，并且对审批程序和备案程序进行规范。要对事业性行政性单位银行账户进行分开类别管理，行政事业单位要在有单位申请报告的前提下才能对单位银行账户进行开立、变更和撤销。同时，单位也要严格控制执行对财政审批、备案制度。凡是未经过财政部门许可的各个单位，一律不能随便开立、变更或撤销银行结算账户。在经过财政审批备案后，行政事业单位需要持财政部门的批复书才能到中国人民银行办理开户手续；在通过国库管理系统把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统的同时，对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更和撤销等情况。但凡自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。

4、严格单位内部控制。单位内部授权批准与业务经办、业务经办与会计记录等不相容职务分离控制。凡超过一定金额的支出必须通过转账或者公务卡结算，同时必须附有购置清单和支出用途；重大项目支出必须经过集体决策，任何个人不得单独决策重大支出。

5、加强资产管理。各个单位在内部范资产核算，同时财政应该对各级行政事业单位应定期开展资产清查工作，每年清查应不少于一次，资产增减要及时调整账务，确保地账实相符。

（三）加大监督处罚力度。

1、不断完善监督机制，加强查处力度。“小金库”的支配权主要在单位领导。因此，在查处“小金库”中，各级领导和单位，要做好表率，其身正，不令而行，按级负责，一级查一级。除没收其资金外，对单位领导以及相关责任人员还应严格的按照财经法规予以处罚。财政、审计部门要根据职能加大对领导干部经济责任审计力度，强化任中审计和离任审计，重视审计结果的运用。加大对典型案件的曝光力度。

2、积极畅通“小金库”信访的举报渠道。通过在纪委、财政等部门设立防治“小金库”举报信箱和电子举报邮箱，受理群众举报，根据群众反映的问题，了解的线索和资料掌握好时机和对象，准确判断资金存放的地点进行认真调查，弄清事实。对发现单位私设“小金库”的违规问题，迅速查处。

3、将检查精细化、常态化。根据对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部管理等情况进行分类，定期检查，各级审计纪检、财务部门要把财经纪律检查，作为一项日常性的工作，常抓不懈。