接受辞职决定是否可报下届人大备案

时下正值全国各地县乡人大换届选举，不少地方涉及国家机关工作人员的辞职，按照地方组织法的规定，接受辞职的决定应报本级人民代表大会备案。但是，对于届末接受辞职的情形，下次人代会即下届人大第一次会议，有人认为，这种情况应当报本届人民代表大会备案；也有人认为，本届已无法再召开人代会，只有将辞职申请、辞职决定等报下届人大一次会议备案。

贵州省德江县人大常委会黎启海撰文认为，人大常委会接受辞职的决定不可报下届人大备案。据青海新闻网报道，2011年7月14日青海西宁市十四届人大常委会第三十六次会议决定，接受顾国权辞去西宁市人民政府副市长职务的请求，报西宁市第十四届人民代表大会备案。又据中国人大新闻网报道，2011年10月31日湖北秭归县十六届人大常委会第三十五次会议决定，接受罗平烺辞去县人大常委会主任、罗联峰辞去县人民政府县长、王新华辞去县人民法院院长、杨玉超辞去县人民检察院检察长职务的请求，报秭归县第十七届人民代表大会第一次会议备案。以上两则消息报道，很容易让读者陷入困惑。在届末，地方各级人大常委会接受常委会组成人员和人民政府领导人员、人民法院院长、人民检察院检察长辞职的决定，究竟该报本届本级人民代表大会备案呢，还是该报下届本级人民代表大会备案？据了解，全国各地按照西宁市人大常委会和秭归县人大常委会“两种模式”的做法均不在少数，完全形成了两种截然相反的不同意见。“西宁模式”和“秭归模式”存在争议的焦点问题，关键在如何理解地方组织法第二十七条第一款中规定的“常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案。”在届中，“本级人民代表大会”无疑指本届本级人民代表大会。然而，在届末“本级人民代表大会”是否指下届本级人民代表大会？笔者对“秭归模式”的做法持反对意见，赞成“西宁模式”的做法。笔者认为，在届末人大常委会接受辞职的决定，应该报本届本级人民代表大会备案，不可报下届本级人民代表大会第一次会议备案。在届末，“本级人民代表大会”并非指下届本级人民代表大会。理由有：其一，在地方组织法的法律文本中，均有出现“本级人民代表大会”、“下届本级人民代表大会”和“每届本级人民代表大会”，以及“本级人民代表大会常务委员会”和“上届本级人民代表大会常务委员会”等基本概念。从立法用语的角度来看，它们在法律文本中的使用有着明显的区别，在具体法律条文中的表述准确严谨、明白清楚、通俗易懂。不难看出，“本级人民代表大会”，是指本届本级人民代表大会，并非包括下届本级人民代表大会。其二，地方各级人民代表大会每届任期5年。地方各级人大代表是地方各级人民代表大会的组成人员，其任期从每届本级人民代表大会举行第一次会议开始，到下届本级人民代表大会举行第一次会议为止。在届末，虽然本届本级人民代表大会任期即将届满，但是在下届本级人民代表大会举行第一次会议之前，本届本级人大代表仍然肩负着宪法和法律所赋予的神圣职责和历史使命。如果遇到涉及政治、经济等方面的重大事项确需讨论决定的情况下，本届本级人大代表有权依照法律规定的程序提议临时召集本届本级人民代表大会会议。即使人大常委会事先预料不会出现临时召集会议的情况，也不可向下届本级人民代表大会呈报备案。否则，从主观和客观上都忽视了本届本级人大代表的存在，否定了其任期的法定截止时间，有悖于宪法和法律规定。其三，地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，其组成人员由本级人民代表大会依法选举产生，对本级人民代表大会负责并报告工作。本着“由谁选举，对谁负责”的原则，本届本级人大常委会只能对本届本级人民代表大会负责，法律并没有赋予其职权对下届本级人民代表大会负责。从法理上讲，本届本级人大代表的任期在下届本级人民代表大会举行第一次会议时即自行终止，那么由其组成的人民代表大会的任期也就随之自行终止。如果本届本级人民代表大会的任期自行终止后，那么由其选举产生的常设机关也应当自行消失。鉴于本届本级人大常委会须依法负责召集下届本级人民代表大会会议并为其主持预备会议，地方组织法第四十二条特别作出规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”事实上，下届本级人民代表大会举行第一次会议时，依法由大会主席团主持，本届本级人大常委会根本不可能再继续“行使职权”。如果本届本级人大常委会再继续“行使职权”，向下届本级人民代表大会呈报接受辞职决定的备案报告，下届本级人大代表会关心已经届满的那些“陈年往事”吗？下届本级人民代表大会主席团会将已经届满的那些“陈年往事”列入大会议程吗？答案是否定的。其四，也许有人会提出，在届末如果确实可以预料没有再临时召集本届本级人民代表大会会议的必要性和可能性，那么人大常委会接受辞职决定的备案手续又该向谁呈报呢？笔者认为，接受辞职的决定在书面上仍须依照法律规定“报本届本级人民代表大会备案”。至于无法履行呈报备案报告的手续，那是因为届末的客观实际情况所造成。笔者建议，人大常委会完全可以变通一种处理方法，将接受辞职决定的情况通报本届本级人民代表大会全体代表，或者通过本地主流媒体发布公告，达到让本届本级人大代表和社会公众知晓的目的即可。毕竟，本届本级人大代表是本届本级人民代表大会的主体，人大常委会应当尊重本届本级全体人大代表。虽然法律对此变通做法没有作出明文规定，但是完全符合法理和客观实际需要。

河南省汝州市人大常委会闫旭辉撰文认为，届末辞职决定无须报人代会备案。笔者认为，届中常委会接受辞职的决定应报本届人代会备案，以保障本届人大代表的知情知政权，体现选举罢免权的一致性。人大换届后，不管是届初当选的国家机关工作人员，还是届中补选人员，都会随着新一届人代会的召开自动终止原职务。因此，对于临近换届人大常委会决定接受辞职的特定情形，报本届人代会已不可能，也无须报下届人代会备案。首先要明确辞职决定报人代会备案的目的。一是保障人大代表的知情知政权。因为人大代表有权知道自己选举的国家机关人员的职务变动情况，闭会期间常务委员会接受辞职的情形，人大代表并不知情，这就需要向本届人代会全体代表进行备案报告。而换届后大多是新当选的人大代表，他们对上届选举的国家机关工作人员的职务变动，不必要知情。二是要保证选举工作的逻辑一致性和内洽性。人大选举工作程序严格，逻辑严谨，遵守选举罢免权的一致性原则，本届人代会选举的地方国家机关人员，理应向本届人大负责，受它监督。届末常委会作出辞职决定，如果报下届人大备案，物是人非，逻辑对应关系不成立，也没有备案的必要。其次，辞职决定报下届人大备案于理不合。本届人大的接受辞职事宜，报下届人大备案，于理不合。另外，随着新一届人大一次会议的召开，按照法律规定，上一届人大选举的所有职务全部自行终止，需要重新选举，此时再进行辞职备案，向大会报告，实属画蛇添足之举。第三，实践上少见辞职决定报新一届人大一次会议备案（确认）的事例。从地方人大和全国人大关于辞职备案（确认）的操作程序上看，也鲜有人大常委会接受辞职的决定报下一届人大一次会议备案（确认）的例子。实践是检验真理的标准，这说明常委会接受辞职的决定不应报下届人民代表大会备案。

安徽省凤阳县人大常委会武春撰文认为，接受辞职决定报下届人大备案没有必要。地方组织法第二十七条规定，县级以上的地方各级人大常委会组成人员和人民政府领导人员，人民法院院长，人民检察院检察长，可以向本级人代会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人大常委会提出辞职，由人大常委会决定是否接受辞职。人大常委会决定接受辞职后，报本级人代会备案。如果从字面上理解此规定，我们可以看出人大常委会向本级人代会报备案，没有本届和下一届之分，只要是本级就行。因而本届末人大常委会接受辞职的决定应该报下一届人大备案。法律总有一个不断完善的过程。有些法律规定，当时看不出有什么不足或问题，但随着时间的推移，认识的不断深化，不足或问题往往会逐渐显露出来。笔者认为二十七条的规定就是如此。法律应该规定：人大常委会接受辞职的决定向本届人代会备案而不是向下届人代会备案。其理由如下。首先我们要明确关于“人大常委会决定接受辞职后，报本级人代会备案”的目的和意义。地方组织法之所以进行上述规定，主要是为了人代会履行职责的需要。一是要体现出人大常委会对产生自己的本届人代会负责并报告工作。地方组织法第四十条第二款规定，县级以上的地方各级人大常委会是本级人代会的常设机关，对本级人代会负责并报告工作。备案当然能达到这个目的。二是为了补选的需要。针对已经存在的缺位，人代会要进行补选。为了补选人代会就要了解掌握具体情况，报备案当然可行。如果报备案与人代会履行职责没有关系就失去备案的意义。人大常委会接受辞职的决定向本届人代会报备案很有必要。其次再看本届人大常委会和下届人代会的关系。地方组织法第三十三条规定，地方各级人大代表任期，从每届本级人代会第一次会议开始，到下届本级人代会举行第一次会议为止。从中可以看出，下届人代会第一次会议召开之时，就是上一届的代表资格终止之日，当然上一届人大常委会组成人员的资格也相应终止了，皮之不存，毛将焉附？因而上一届人大常委会在下一届人代会召开之时就完成了使命，退出了舞台。顺便指出的是，地方组织法第四十二条关于县级以上的地方各级人大常委会“它行使职权到下届本级人代会选出新的人大常委会为止”的规定也是值得商榷的。由于换届时上一届人大常委会完成了使命，没有了履行职责的权力，新一届人代会也不存在对上一届人大常委会接受辞职后要进行补选的问题，因而上届人大常委会接受辞职的决定是否向下一届人代会报备案，对下一届人代会履行职责没有实质影响，所以上届人大常委会接受辞职后向下一届人代会报备案就没有必要了。全国人大常委会应该对地方组织法进行必要的修改和完善。

安徽省利辛县人大常委会盛佳民撰文认为，决定接受辞职报下届人民代表大会备案合理合法。地方组织法第八条规定，县级以上的地方人民代表大会选举本级人民代表大会常务委员会组成人员；选举省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，本级人民法院院长和人民检察院检察长，同时规定上述人员的职务可以向本级人民代表大会提出辞职，在人民代表大会闭会期间，常委会可以决定接受辞职，报本级人民代表大会备案。2011年是地方人大换届年，换届前夕，由于人事调整，部分由人民代表大会选举产生的国家机关工作人员因组织调动等原因，需要辞去相应职务。按照法律规定，在人民代表大会闭会期间，向常委会提出书面辞职请求，由同级人民代表大会常务委员会决定是否接受其辞职请求，报本级人民代表大会备案。有人提出疑问，2011年是本届人民代表大会任期的最后一年，相关职务是由本届人民代表大会选举产生的，同级人大常委会接受其辞去相应职务，报下届人民代表大会备案是否合适？他认为，由本级人大常委会决定接受辞职，报下届人民代表大会备案符合法理。第一，为辞职人员专门召开一次人民代表大会会议不现实。法律规定，人民代表大会会议每年至少举行一次。从现实看，全国和县级以上地方各级人民代表大会会议一般每年举行一次。如果仅仅为了接受辞职而增加一次人民代表大会会议，不仅浪费了人力、物力等社会资源，而且把人民代表大会看得太不严肃。地方组织法第八条列举了地方各级人民代表大会的十五项职权，都涉及本行政区域重大问题，而没有将接受辞职列为一项，法律授权常委会接受辞职、报人民代表大会备案是根据实际情况而定的。从以往的做法看，各级人大也是在常委会上接受辞职，报下一次人民代表大会备案。第二，报下届人民代表大会备案的法律依据。地方组织法第二十七条规定，常委会组成人员，省长、副省长，市长、副市长，县长、副县长，人民法院院长和人民检察院检察长，可以向本级人民代表大会提出辞职；在人民代表大会闭会期间，也可以向同级人大常委会辞职，常委会决定接受辞职，报本级人民代表大会备案。法律规定“本级”而不是“本届”，由此可以看出，在法律制定时，就考虑到此问题。第三，下一届人民代表大会改变上届人大的决定或继续行使上届权力符合我国人民代表大会制度的原则。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都是由选民或代表民主选举产生，对人民负责，受人民监督。因此，上届人民代表大会依据当时情况作出的决议、决定等，由于发展等原因，不再适合现实的需要，下届人民代表大会有权进行修正，同时下届人民代表大会也有责任继续完成上届没有完成的各项工作任务。

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