张艳艳

《职业教育法》立法体系的局限及完善

张艳艳

1996年《职业教育法》的实施，使我国职业教育走上了以法治教的道路，但随着经济社会的进一步发展和职业教育的深入推进，其实施过程中配套法律制度的不完善、法律本身设计的基本框架不尽科学、立法技术存在缺陷等问题逐渐暴露出来，尤其是立法体系的局限性亦更加凸显。修改并完善之，将对我国《职业教育法》立法的科学性起到更大的推动作用。

职业教育法；立法体系；局限；完善

现行《中华人民共和国职业教育法》（以下称《职业教育法》于1996年9月1日开始实施,该法以《中华人民共和国教育法》（以下称《教育法》、《中华人民共和国劳动法》（以下称《劳动法》为基本依据,规定了我国职业教育的范畴体系、地位作用、办学方针以及职业教育的保障条件等，是我国职业教育发展史上第一部专门法律。它的颁布与实施，标志着我国职业教育走上了依法治教的道路，为推进我国职业教育改革与发展起到了良好作用。但随着经济社会的进一步发展和职业教育的深入推进，其实施过程中配套法律制度的不完善、法律本身设计的基本框架不尽科学、立法技术存在缺陷等问题逐渐暴露出来,认真研究并论证切实可行的完善路径，将对该法立法的科学性起到巨大的推动作用。

一、我国职业教育法律的发展历史

我国由于现代意义的职业教育发展较迟,建立专门的职业教育法的需求不足,解放后作为法律形式出现的相关规定多存在于相关上位法律和政府文件中。如现行《中华人民共和国宪法》第十九条:“国家发展社会主义的教育事业,提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育。”第四十二条:“国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。”再如现行《教育法》第十九条、第四十条、第四十六条,现行《劳动法》第五条、第六十六条至第六十九条。相关的中央政府的主要相关文件有:1985年5月27日发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》,1991年10月17日发布的《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》,1993年2月13日由中共中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》,1994年7月3日发布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。直到20世纪末,由于职业教育发展的现实需要,我国才出台了专门的职业教育法,1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》（1996年9月1日起施行）。[1]随后三年内,各省、直辖市基本上都出台了相关的实施办法,但作为国家法律层面上的实施细则与配套法却一直没有出现，所以其实际执行效果也大打了折扣。

二、我国《职业教育法》与其他相关法律立法体系的比较

（一）我国职业教育的立法体制

解放前我国的法律分类采用了大陆法系的分类模式。解放后的很长一段时期,我国并没有明确的部门法分类,一般是把教育法归属于行政法。职业教育法所属法律部门问题与其上位法教育法的法律部门定位是紧密相联的,也就是说教育法是属于行政法的一个分支或是一种独立的部门法还是混合法,影响着作为教育法重要组成部分的职业教育法的法律部门归属。

伴随我国社会主义法律体系的发展、完善,部门法体系问题受到了重视。但至今职业教育法律法规仍是教育法的组成部分。我国职业教育法律关系中存在行政和民事两种社会关系。就行政关系而言,它是国家行政机关在发挥其职业教育行政功能过程中发生的关系,这一关系反映的是国家与职业教育的纵向关系,其实质是国家如何领导、组织和管理职业教育活动。这种行政关系与一般的行政关系又有所不同,这是因为职业学校与培训单位的活动除了领导与服从、命令与执行的隶属关系外,还必须在民主化、科学化的要求下进行。因此,实现职业教育法律关系主要是通过国家宏观的管理运作机制,国家通过制定大政方针、培养目标,规划职业教育事业的发展规模,拨发职业教育经费以及对职业教育办学单位的评估、督导,来调控和指导具体的职业教育工作。

（二）我国《职业教育法》与我国《教育法》、《中华人民共和国义务教育法》立法体系及框架的对比

《教育法》、《义务教育法》与《职业教育法》同属于我国教育法律法规体系，与其立法体系进行比较，可窥见现行《职业教育法》立法体系上的不足。

我国的《职业教育法》共五章四十条,基本框架如表1所示。

表1 《职业教育法》基本框架

我国的《教育法》共十章八十四条，基本框架 如表2所示。

表2 《教育法》基本框架

我国的《义务教育法》共八章六十三条，基本框架如表3所示。

（三）我国《职业教育法》与德国职业教育法立法体系的对比

德国，作为现代职业教育发展最早的国家之一，在职业教育立法上较具有典型性，与其立法体例进行比较，对我们国家《职业教育法》立法体例的完善具有较大的参考价值。

德国《联邦职业教育法》共七个部分一百零五条，基本框架如表4所示。[2]

表3 《中华人民共和国义务教育法》基本框架

表4 德国《联邦职业教育法》基本框架

从以上我国《职业教育法》与我国《教育法》、《义务教育法》与德国《联邦职业教育法》立法体系及框架的对比，至少可以看出这样明显的局限：首先，我国《职业教育法》法律体系中“法律责任”规定的缺失。作为一部法律体例的基本组成部分，不管是我国的《教育法》、《义务教育法》还是德国的《联邦职业教育法》，都无一例外地规定有具体的“法律责任”或者“处罚规则”，在我国《教育法》第九章、《义务教育法》第七章都规定了“法律责任”，在德国《联邦职业教育法》第六部分亦明确规定有“处罚规则”，而我国现行《职业教育法》却没有这基本的立法组成部分。其次，我国《职业教育法》约束主体范围过窄，一些必要或者应当约束的主体均未进行规定。从我国《教育法》、《义务教育法》的立法框架来看，不仅对学校进行了规定，而且对受教育的对象—学生、参与教育的主体—教师、教育与社会等其他方式的衔接等均进行规定，而我国现行《职业教育法》仅对相关的办学有一定的规定，其他应纳入职业教育法调整的主体均未涉及，此之为该法立法体系上的另一局限。

三、现行《职业教育法》立法体系的局限

（一）立法结构上，过于原则，缺乏可操作性

我国《职业教育法》1996年颁布实施，1998年原国家教委、国家经贸委和原劳动部联合发布了《关于实施〈职业教育法〉，加快发展职业教育的意见》，在此前后，全国27个省、自治区、直辖市相继制定了实施《职业教育法》的条例和办法。从正面说，这是《职业教育法》的贯彻实施问题；如果我们换一个角度来思考，这正好说明了我国《职业教育法》过于原则和缺乏可操作性。[3]我国《职业教育法》有五章（即：总则、职业教育体系、职业教育的实施、职业教育的保障条件、附则）四十条，大多数条款都是一些原则性的规定，而并非是可操作性的法律措施，其实施性的具体法律措施完全让位于地方性法规、条例。[4]

（二）立法体例上，缺少“法律责任”的规定

从本文第二个部分“我国《职业教育法》与我国《教育法》、《义务教育法》、与德国《联邦职业教育法》立法体系及框架的对比”可以明显地发现，从现行《职业教育法》的立法体例看来，与其说是一部法律，不如说更像是一份政策文件。虽然以严格的法律体例来进行审视，其缺失的并不限于“法律责任”部分。但仅就“法律责任”的缺失来看，是其他任何法律的立法都不应出现的问题，不论是上述对比中我国教育法律法规体系中的《教育法》、《义务教育法》，还是现代职业教育发展最早的国家之一德国的《联邦职业教育法》，都无一例外地规定有“法律责任”部分。作为一部法律，从立法体例上缺失“法律责任”的规定，对于《职业教育法》而言，确实堪称为“局限”之一。

（三）立法内容上，规范与约束的主体较窄，对高等职业教育的规定不足

从立法内容上，《职业教育法》规范和约束的主体具有局限性，没有对职业教育的对象、职业教育的其他参与主体进行明确的规范；另外，《职业教育法》颁布实施10年来，伴随着我国职业教育的兴旺发展之势，高等职业教育的发展更加迅猛，已经占高等教育的60%强。[5]随着高等职业教育的发展，已经实施了10年的《职业教育法》在高等职业教育的法律地位（人才培养模式）、经费保障、教学管理、师资队伍建设、职业资格鉴定、法律监督等方面都显示出不足。

（四）立法的其他方面，配套法律、立法技术等存在缺陷

我国《职教法》颁布实施后，国家法律层面的实施细则与配套法一直未出台。从立法技术上看，我国《职教法》刚性规范和约束少，倡导性要求多；法律条文只有假定和处理而无法律后果。我国现行的《职教法》立法技术存在一定缺陷，存在一定的立法滞后，不能适应我国经济的快速发展对职业教育的要求。现行的《职教法》的结构、立法体系、法律语言的表述等方面还需改进。《职教法》大量的原则性条款，缺乏法律规范的确定性和可操作性，还存在大量的倡导性语言，但是对违背这些条文的行为，却没有规定相应的惩罚措施和法律后果，造成法律本身约束力、规范性不足，难以使用。作为一部职业教育方面的基本法，应着力提高法律语言阐述严谨性和确定性，从而增强《职教法》的可操作性。同时，《职教法》立法体系也过于宽泛，大量本不是能由《职教法》能够解决的问题，也在《职教法》中进行倡导性规定。

四、《职业教育法》立法体系的完善

（一）吸收地方“关于实施《职业教育法》具体办法”中的可操作性规定，将各地具有可操作性内容的部分纳入到职业教育法立法中

现行职业教育法共有5章40条，大多数条款都是原则性的规定，缺乏可操作性。职业教育法实施以来，有27个省、自治区、直辖市针对本地职业教育发展的问题，在办学投入、办学机制、中高职教育衔接等方面制定了许多具有可操作性的配套法规和规范性文件。可以说，我国现行的职业教育法是以地方性法规来弥补其自身不足的一部法律。因此，要对各地实施职业教育的法规或条例加以研究和总结，把其中适应范围广、操作性强，而职业教育法中没有明确的办法和条款加以提炼，充实到现行的职业教育法之中，以增强职业教育法的规范性、普遍性和强制性。

（二）增加“法律责任”的规定内容和相应条款

职业教育法虽然对职业教育体系、实施和保障条件等进行了规定，但是对违反相关法律的处罚仅在第三十九条简单规定：“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚。”由于职业教育有自身的特点与规律，因此，很多职业教育方面的违法行为在教育法中并没有具体的处罚规定，加之该条文缺乏可操作性，既会造成职业教育行政执法的软弱，又会给个人和组织以可乘之机，在一定程度影响了职业教育法的执行效果。因此，建议修改职业教育法之时，充实法律责任和处罚条款，对职业教育方面的违法行为予以严厉打击，为职业教育的持续和健康发展提供一个良好的环境。[6]

（三）扩大《职业教育法》规范和约束的主体，对高等职业教育内容予以补充

一方面，对职业教育的对象、职业教育的其他参与主体等进行明确规定；另一方面，应重点关注高等职业教育内容的修订，从内容和体系上看，职业教育法主要是规范中等和初等职业教育，在高等教育法第六十八条中提到的高等职业学校，却处于从属地位。从我国职业教育发展的现状看，高职教育已是我国职业技术学校教育体系的重要组成部分，而且其独特的地位作用将日益显现。故在修改职业教育法时，应明确高等职业教育在我国职业教育体系中的地位，在招生途径、培养模式、办学体系、学科类别、举办者和管理者及高等与中等职业教育的衔接等方面做出明确规范，将高等职业教育发展的多形式、多途径予以法律化，以推动高职教育的发展。

（四）配套制度改革方面，应着力于完善职业教育法律体系

由于职业教育涉及多个部门、多个行业、多个主体，而且每个地区的实际千差万别，因此，《职业教育法》要得到全面推广、有效施行，绝不是《职业教育法》一部法律所能完成的，还必须形成由一个基本法、若干单行法以及地方性职业教育实施办法或条例共同组成的内容全面、层级清晰的职业教育法律体系。为此，要以《职业教育法》为基本法，围绕职业教育投入、企业职业培训、就业与职业培训、实训教师资格、职业教育考试等职业教育的若干重要方面，加强调查研究和科学论证，依法出台一系列配套行政法规，并着力提高表述语言的严谨、确定性和法规结构的统一、协调性，做到整体结构和内在逻辑完整、总体一致、条文设置合理、语言简洁规范、内容明确具体，形成职业教育行政法规、地方性法规、行业性法规有机结合、上下有序、内容全面、形式完整、协调统一、可操作性强的职业教育配套法律体系，为职业教育的全面、规范发展奠定坚实的法律基础。[7]

综上所述，在《职业教育法》面临修改之际，应不断对《职业教育法》体例、结构、语言表述的改进，在体例上，要改变体例过于宏观、体系较简单、规范性不强、法律责任不明确等现象；在语言表述上，要提高严谨性和确定性，规避“应当、可以、鼓励、酌情”等笼统含糊词语的使用，避免造成法律本身可操作性、约束力、规范性不够；在逻辑结构上，要包括假定、处理、法律后果和奖惩等相对完整的框架，要加强法律后果的表述，增加法律责任条款，要进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。

[1] 戴容.我国职业教育法的历史贡献与完善[J].职教论坛，2006（10）:4-10.

[2] 谢传兵.中德两国职业教育法比较[J].江苏教育研究（理论版），2008（5）:54-57.

[3] 雷世平，姜群英.完善我国职业教育法的几点设想[J].职教通讯，2002（10）：10-11.

[4] 卢永军.职业教育法的修订与完善[J].决策管理，2009（3）：30-31.

[5] 王晖，陈明星.修订和完善职业教育法的对策建议[J].决策管理，2011（4）:25-27.

[6] 郑捷.职业教育法的修订之道[J].人民政坛，2010（8）:32-33.

[7] 刘颖.浅析我国职业教育法的不足与完善[J].唯实，2008（5）:58-60.

Limitation and Perfection of Vocational Education Law System

Zhang Yan-yan

Chinese vocational education has been governed by law after vocational education law entered into effect in 1996.But,with the development of society and economy,the expending of vocational education has exposed many flaws of existing legal system,including the irrationality of basic legal framework,defects of lawmaking technique,especially the narrow limit of legislature system.The amendment and perfection of existing ordinance would be of great value to make Chinese vocational education law more scientific and effective.

vocational education;vocational education law;legislature system;legal responsibility

张艳艳，女，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心教师，主要研究方向为教育法。

G719

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1674-7747（2012）04-0029-05

[责任编辑 金莲顺]