刘 青

美联邦职业教育立法及其启示

刘 青

职业教育是教育体系中与社会经济结合最为紧密的一种教育形式，需要国家通过立法来进行规范和引导。美国职业教育的快速发展很大程度上得益于职业教育立法的规范与完善。美国的职业教育史就是一部美国职业教育立法史。以美国职业教育立法历程为线索，探求美国联邦政府在职业教育立法方面的特点，以期对我国职业教育立法有所启示。

美联邦；职业教育立法；启示

职业教育作为教育体系中最具生产性和社会性的一种教育形式，涉及政府、企业、学校、师生等多元主体的利益，具有复杂的法律关系，需要国家通过立法来进行规范和引导。美国的职业教育直到今天，在世界上依然是最成功的模式之一，联邦立法在其职业教育的发展中起着关键的作用。我国的职业教育立法虽然取得了较大的进步，但在实践运用中也逐渐暴露一些问题。本文对美国职业教育立法进行探讨，可为修订与完善我国未来的职业教育立法提供借鉴与参考。

一、美国的主要职业教育法案

在美国的职业教育发展史上，有几部主要的职业教育法案举足轻重。

（一）《莫雷尔法案》（Morri Act）

19世纪，由于美国各州治教的传统，职业教育因各州的财力不同而发展水平不同，影响了美国经济的整体发展。鉴于这种形势，1862年，美国国会通过了《莫雷尔法案》。

该法案的主要内容是：按各州在国会中参议院和众议院人数的多少分配给各州不同数量的国有土地，各州应当将这类土地的出售或投资所得收入，在5年内至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院。《莫雷尔法案》的颁布，标志着美国职业教育立法的开始，确立了联邦政府通过资金资助职业教育的做法，使美国职业教育从学院式办学模式中解脱出来，开始重实用知识和技能，对于美国以后职业教育的稳步发展起到了重要的奠基作用。《莫雷尔法案》出台后，联邦政府随后推出一系列的补充法案，不久，美国就有28个州建立了68所“赠地学院”。此外，各州也相继建立起农工学院或机械学校，有的学院在校内附设职业技术教育机构。从1862年到1880年的短短18年的时间，高等学校由9所猛增至500余所。[1]

（二）《史密斯—休斯法案》（Smith-Hughes Act）

20世纪初期的工业革命的纵深发展，促使各方呼吁重视职业教育。工业社会，机器代替人力，大量生产的装配线出现，工厂取代了家庭成为生产单位，对各项技术性劳工需求激增。传统的学徒制所训练出的劳工，有其质与量的限制，难以供给足够的技术劳工。而当时美国学校课程偏重一般知识传授，而不重视技术训练，许多科目根本不合实用，有学者认为，技术是训练出来的，因此，要求加强实际操作课程。美国国会在大势所趋之下，于1914年成立国家对职业教育援助委员会（Commission on National Aid Vocational Education），就职业教育问题深人研究，提出了报告，直言职业教育之迫切性，强调对职业教育补助的重要性，同时，向国会提出立法草案，历经两年辩论，1917年，美国国会通过《史密斯—休斯法案》。

该法案的主要内容有：设立联邦职业教育委员会和州职业教育委员会；联邦政府对各州发展职业教育提供资助；联邦政府提供农业、工业、商业和家政等方面教育的师资培训，对职业教育师资培训的机构给予资助；在公立中学开设职业科目，设置供学生选修的职业课程；职业教育的形式有全日制、半日制、训练班和技工夜校，并对每一种形式的实践课和理论课课时作了具体规定。[2]《史密斯—休斯法案》在美国职业教育史上具有划时代的意义。它将美国的职业教育扩展到中等教育层次，并把职业教育划分为农、工、商、家政、师范等专业，从而确立了美国职业教育制度。该法首次为联邦政府资助中等职业教育体制提供了法律保障，确立了美国的双元教育体系，使普通教育和职业教育开始分流，标志着美国的职业教育体系开始形成。可以说，这是世界上最早的真正意义上的职业教育立法。

《史密斯—休斯法案》通过后，美国职业教育得到蓬勃发展。1917-1921年，接受联邦政府资助的职业学校的入学人数由164 186人增到323 028人。参加联邦政府资助的师资培训的人数由1918年的6 589人增加到13 358人。[1]美国国会在随后的20年间又通过一系列补充法案，规定政府增加对职业教育的联邦资助金额，使拨款增加到2 900万美元，扩大资助范围。

（三）《职业教育法》（Vocational Education Act）

20世纪60年代之后，服务业人力需求大增，以往职教立法以制造业为主，需要调整，新科目不断出现，须纳人联邦拨款的项目。职业教育的成本很高，因常须更新设备，对此如不予以补助，能够提供职教的学校仍然有限，因此，新法必须将此纳人考虑。当时许多青年失学且失业，二者恶性循环，这些也须新立法来考量。有鉴于此，肯尼迪总统乃指派成立职业教育咨询小组，在其总结报告中，强烈要求制订新的职业教育法案，并提出立法草案。于1963年由国会通过，即为1963年的《职业教育法》。

与以往职业教育法律相比，它在许多方面有所突破：扩大了职业教育对象的范围，使所有社区、所有年龄的公民都有机会接受职业训练和再训练；打破了职业教育拘泥于几个职业的局限，强调职业“课程设计之目的在于提供个人就业所需的技术”，而不应该受行业的限制。这样，职业教育不再是某一行业培训的代名词，而是开始关注个人发展。[3]《职业教育法》的实施有力地推动了职业教育的发展，1964-1968年，美国接受职业教育的人数几乎翻了一番，由450万增至800万，各级职业教育经费总额也由1965年的6 105亿美元增长到1969年的14 100亿美元；[4]职业教育院校由1965年的405所增加到1975年的2 452所。招收高中生的二年制技术学院和社区学院，由1963年的701所增加到1977年的1 944所。[5]

（四）《卡尔—伯金斯法案》（Carl Perkins Vocational Education Act）

20世纪80年代以后，美国经济随着信息技术的迅速发展进入了一个转折期。联邦政府为适应新技术革命的浪潮并恢复美国的国际竞争力，制定和颁布了一系列法律条例，其中之一就是1990年颁布的《卡尔—伯金斯法案》。该法案强调职业教育与普通教育的交流与整合，学术能力与职业能力的一体化培养；第一次提出职业教育要面向全体人群，拨款的大部分用于有残疾、失业、贫困群体的职业教育；注重工作与学校的密切联系。该法案的颁布标志着美国职业教育理念与性质的重大转折———从“职业教育训练”转换为“劳动力教育训练”，大大推进了美国职业教育的现代化进程。

（五）《从学校到工作机会法》（School—to—work Opportunities Act）

1994年通过的该法案特别强调企业与学校的合作，大力提倡合作教育，培养国家需要的高素质、高技术的人力资源，并向这类计划的实施提供资金。此外，该法案还向学生提供高中毕业证书或同等水平的其他证书、全国通用的技能证书、学位证书，克服了以往许多职业教育模式因缺乏证书造成的弊端。如果说1990年的《伯金斯法案》从宏观上为普通教育与职业教育的整合做出引导的话，那么1994年颁布的《学校工作机会法案》则是对于综合人才的培养的方式提出了细节性的引导。该法案颁布之后，联邦政府开始实施“学校工作计划”，许多大企业都积极地参与了这一计划。如摩托罗拉和爱立信公司就发起了“2006学校操作学习计划”，摩托罗拉公司从1995年起就从当地职业学校中选学生每周在生产线上工作20小时。

二、美国职业教育立法的主要特点

从美国职业教育立法的历程中，可以看出美国职业教育的立法具有以下特点。

（一）立法的先行性和推动性

美国职业教育法律的制定是以一种自上而下的方式推进的。在美国，州享有独立的立法权，联邦不得干涉，联邦主要通过拨款的方式实现对教育的干预，但在职业教育立法上，联邦与州采取合作的形式，首先是联邦制订职业教育法，随后各州出台州职业教育法。因此，联邦在职业教育立法上起了示范和推动作用。

（二）法律调整的适时性和连续性

随着社会状况的变化不断对职业教育立法进行调整，是美国职业教育立法的一个显著特征。特别是二战后，几乎每隔几年就制定一部职业教育法案。如1963年国会通过的《职业教育法》，在1968年和1976年又分别进行了修订；随着社会教育观念向终身教育转变，1974年出台了《生计教育法》。在系列职业教育法案的促进和推动下，职业教育也相应地从早期的农业、工业、商业、家政发展到以后的各行各业，逐渐形成较为完整的职业教育体系。

美国职业教育立法在注意适时性的同时，也注意法律的连续性。这种连续性表现在前后法案的继承性很强，后法都是对前法的修改或补充；法案的内容上体现由低到高，由点到面的层次性。如《史密斯—休斯法案》在《莫雷尔法案》主要解决农业职业教育问题基础上，扩大到工、商、家政等领域，职业教育的对象由少数人扩展到全部群体。

相比之下，我国的职业教育立法则明显具有滞后性。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》存在的缺陷愈发彰显。既没有任何修改或废止条款，又没有新的法案进行修正，与职业教育直接相关的法律法规尚未配套建立，对职业教育发展的资金保障、企业义务、管理职能和专门机构等现阶段职业教育发展所迫切需要规范的内容，未能通过法律手段予以保障。

（三）法律内容的可操作性和针对性

美国职业教育的各个法案，不仅包含指导性的原则规定，而且有具体实施的详尽条款，包括要解决的问题、要达到的目标、需采取的措施。这种详尽的条款使法律的实施具有很强的操作性。美国职业教育在立法时不求解决社会中的所有问题，而是围绕社会中存在的最迫切需要的问题及下一阶段的发展目标来制定，具有很强的针对性。如《莫雷尔法案》主要是为了解决为农业培养技术人员问题；《退伍军人法案》为了解决军人安置就业问题；《合作训练法案》是为了鼓励企业参与职业教育。

我国的职业教育立法操作性不强，没有相关的配套法规加以细化，缺乏明确的针对性。如我国的《中华人民共和国职业教育法》除第一章总则、第二章体系和第五章附则外，真正涉及实质内容的条款不过二十几条。其中十条是涉及教育经费筹措办法，却无相应的具有强制性和实际可操作性的法规加以落实，其他几个条款中，诸如“职业学校和培训机构设立条件”条款中，“与职业教育相适应的设施、设备”“相应的经费”“相适应的教师”表述过于模糊，在实际实施中无法得到切实有效的执行。

（四）法律制定的客观性和科学性

美国职业教育的每次立法都是建立在高层次科学研究的基础之上。立法前，通常指令一个国家级的智囊团对国内外职业教育发展状况进行较长时间的理论研究，通过几年的实证调查，大量的数据分析，反复的论证，才得出结论。然后向国会递交一份详尽的提案，有些法案要经过不断的重复提案，国会根据提案，讨论通过立法。因此，法律具有很强的客观性和科学性。

三、美国职业教育立法对我国的启示

当前，我国正处在一个经济和社会快速发展的重要历史时期，对提高全民族素质特别是企业从业人员队伍素质提出了新的更高的要求。职业教育的发展需要更多的法律依据和保障。美国职业教育在立法方面的成功经验，对于推进我国职业教育的改革与发展，具有重要的启示。

（一）完善职业教育立法，建立职业教育法律法规体系

美国职业教育立法的过程，是一个不断建立和完善职业教育法律法规体系的过程。从我国的情况来看，现有的职业教育法律存在很多问题。首先，我国的职业教育法律包括职业教育法律、职业教育法规和职业教育规章，有关职业教育的专门法律只有一部《中华人民共和国职业教育法》，行政法规很少，大量的是地方性法规和规章。其次，相应的法律不配套，职业教育法律关系非常复杂，这就需要在总法下有一系列配套的法律，来保证职业教育的实施。加快诸如农业职业教育、残疾人职业教育、职业教育的经费保障、职业教育师资队伍建设、企业职业培训等方面的立法进程，形成一个完整的职业教育法律体系，确保全民性的职业教育得以全面、快速、健康地发展。再次，职业教育是与社会经济联系最为紧密的一种教育形式，必须对职业教育法进行适时的修改。第四，法律内容除了原则性规定外，应增强内容的具体性和可操作性。坚持以具体为原则，以抽象为例外的立法精神。

（二）加强立法的严谨性和科学性，提高立法质量

纵观美国的职业教育发展史，是一个不断研究、不断探索、不断实践和不断创新的过程。我国发展职业教育，也必须重视加强职业教育研究工作。一是加强理论研究，用科学的理论指导职业教育实践，为职业教育的发展提供理论依据。二是加强工作研究，研究新情况，发现新问题，开拓新思路，制定新措施。三是加强政策研究，用政策调动社会各方面积极性，推进职业教育的深入发展。具体来说，可以参照美国的职业教育立法，我国在职业教育立法中，可以成立专门的委员会，系统地梳理我国现行有关职业教育的法律法规，结合实际中发生的各种案例和问题，找出目前需要规范的地方；对职业教育发达的国家和地区的职业教育立法案例和职业教育学理论进行系统的比较研究，作为我国制定职业教育立法的参照；对我国职业教育做大量、深入的实证调研，并对社会政治、经济、文化的走向作出科学预测，体现立法的实效性和前瞻性，并在此基础上形成提案，提交审议。

（三）各级政府要高度重视职业教育工作

从美国的经验看，职业教育的发展必须依靠各级政府的大力推动。因此，各级政府应从保持经济和社会健康、稳定、和谐和可持续发展的战略高度，进一步提高对大力发展职业教育重要性、紧迫性的认识，像重视普通教育那样重视职业教育，从机构、政策、资金、人员等方面多层次、全方位的给予重点支持。

（四）强化职业教育经费立法，保证职业教育的资金投入

从美国的成功经验看，职业教育的快速发展离不开政府财政资金的支持。每一项职业教育法案的颁布实施，联邦政府和州政府对职业教育的拨款都有新的增加。经费严重不足一直是制约我国职业教育发展的一个重要因素，我国政府对教育经费的投入不足，而政府投入的有限资金，分配于职业教育的少之又少。我国职业教育投入主体是政府，非政府投入比例低且不稳定。应增加制度上的刚性，以法律作保障，保证职业教育资金的投入。具体来说，可以坚持“谁投资谁受益”的原则，采取多渠道发展职业教育的政策，支持企业积极投资参与职业教育，鼓励社会各界捐资兴办职业教育，形成政府、企业和社会各界共同推进职业教育发展的良好局面。

[1]顾明远,梁忠义.世界教育大系·职业教育[M].长春:吉林教育出版社,2000.

[2]国家教育委员会政策法规司，职业技术教育司.部分国家和地区职业技术教育法规选编[M].北京:法律出版社,1990.

[3]Evans,R.N.and Herr,E.L.Foundations of vocatinnal.2nd ed.columbus,OH:Charles E.Merrill Publishing Company.

[4]马骥雄.战后美国教育研究[M].南昌:江西教育出版社,1991.

[5]教育部中等专业教育司.技术教育与职业教育[M].北京:人民教育出版社，1982.

American Vocational Education Legislation and Its Revelation to China

Liu Qing

Vocational education is the education form which is closely combined with social economic in the educational system.The country passes legislation to regulate and guide it.The history of American vocational education can be regarded as that of American vocational education legislation.The establishment and enforcement of the related acts is the important reason to the rapid development of American vocational education.The artical tries to reveal the characteristic of American vocational legislation through describing and analyzing it.So the clue to it is the legislation and reform of American vocational.Furthermore,some implications and suggestions are derived to Chinese vocational education development.

American vocational education;vocational education legislation;inspiration

刘青，女，浙江师范大学教师教育学院2009级硕士研究生，主要研究方向为教育人力资源。

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1674-7747（2012）04-0045-04

[责任编辑 曹 稳]