赵海艳

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

强化食品安全中政府的监管责任

赵海艳

（中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨150080）

政府承担食品安全监管责任是维护公民生命健康权、提升政府公信力的需要和维护社会稳定的需要。近几年来，我国食品安全问题屡屡被媒体曝光，反映出食品安全中政府监管责任的缺失，主要表现为规范食品安全法律法规的责任缺失，实施监管执法的责任缺失，推进信息公开的责任缺失，进行诚信宣传教育的责任缺失。因此，强化我国食品安全中政府监管责任，必须健全食品安全法律法规，强化食品安全执法责任，构建透明公开的食品安全信息体系，不断推动社会诚信体系建设。

食品安全；政府；监管；政府公信力；监管责任缺失；对策

中国有句古话：“民以食为天，食以安全为先。”食品是人类赖以生存和发展的基础，食品安全关乎国计民生。然而，由于我国市场体制发展不完善，仅仅依靠企业的道德自律，食品安全是难以得到保证的。因此，面对层出不穷的食品安全问题，人们把疑惑和质问指向了政府。食品安全具有公共物品的属性，政府理应对其承担监管责任。

一、政府承担食品安全监管责任是时代发展的需要

（一）政府承担食品安全监管责任是维护公民生命健康权的需要

食品安全关系到每个人的生命健康，我国每年都有为数不少的民众因食品安全问题而付出生命代价，表1是2006年～2010年我国民众食物中毒情况的数据。

从表1可以看出，2006年～2010年，我国每年都有一万左右人口的健康因为食品安全问题而受到危害。面对人民的生命健康问题，政府作为人民利益的终极保护者，理应承担不可推卸的监管责任。

表1 2006年～2010年我国民众食物中毒情况

（二）政府承担食品安全监管责任是提升政府公信力的需要

透过近几年频发的食品安全事件，人们已经开始慢慢习惯于食品不是绝对安全的事实，政府在广大人民群众心中的公信力有下滑趋势，当社会舆论和政府信息不一致时，有部分群众不太信任政府。我国要建立起负责任的政府，人民可以信赖的政府，政府就要切实履行好自身在食品安全中的责任，只有这样，才能提升政府的公信力。

（三）政府承担食品安全监管责任是维护社会稳定的需要

目前，部分公众对各种食品安全问题的承受力已经达到了极限，几乎每次有关食品安全事件都会引起轩然大波。不断出现的食品安全事件，让人们几乎到了谈“食”色变的地步，部分集体性食物中毒事件更是让人们胆颤心惊。食品安全问题容易使群众对政府的社会管理能力产生质疑，引发不稳定因素，稍有不慎就会引起社会群体性事件，政府必须予以高度重视，承担起相应的责任。虽然，我国政府对食品安全非常重视，但频繁曝光的食品安全事件让我们看到食品安全中政府监管责任还有所缺失，政府承担食品安全监管责任是维护社会稳定的需要。

二、我国食品安全中政府监管责任缺失的主要表现

（一）规范食品安全法律法规的责任缺失

规范食品安全方面的法律法规是政府对食品安全监管的重要手段之一，健全的食品安全法律法规是保障食品安全的第一步。在美国，有关食品安全的法律法规几乎涵盖了所有食品，为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。我国食品安全法律法规虽然很多，却未能编织出一个科学、规范的食品安全法网。首先表现为食品安全法律法规滞后，跟不上食品行业的发展速度，未能有效涵盖当前食品安全管理中的一些现状，如面对牛肉膏事件，广州市工商局回应“此类的食品添加剂是属于调味品性质，只要生产和使用证照齐全，符合国家相关规定，那么，消费者还是可以放心使用的，只要国家还没禁止使用，它的存在就算是合法”。食品安全专家则指出，正常适量使用牛肉膏是安全的，如果使用过量，也会出现危害。牛肉膏属于调味品，正是由于法律上没有使用限量的规定，才造成了食品安全隐患。其次，一些食品安全法律法规之间存在冲突。由于缺乏整体指导和精心规划，各种法律法规之间内容交叉重复，甚至存在矛盾冲突。例如，市场上发现未经检疫的猪肉，按《动物防疫法》的规定，“由动物卫生监督机构责令改正，处同类检疫合格动物产品货值金额10%以上50%以下罚款”。但国务院发布的《生猪屠宰管理条例》却规定“销售、使用未经检验的生猪产品，由工商、卫生、质检部门依据各自职责，没收尚未销售、使用的相关生猪产品以及违法所得，并处货值金额3倍以上5倍以下的罚款”，这种法律法规的冲突让人们无所适从。另外，我国食品安全标准偏低，采用国际标准的还不到一半。而早在20世纪80年代初，英、法、德等国采用的国际标准已达80%，日本更是超过了90%。科学的标准是判断和控制食品安全性、保护人民健康不可缺少的技术支撑，可我国食品安全标准却一路走低。2010年颁布的新乳品安全国家标准就遭到强烈质疑，被指一夜之间倒退了25年，是全球最差标准。此前，我国生乳标准是每毫升细菌总数不超过50万个，蛋白质含量最低每百克2.95克。而新修订的标准却把每毫升细菌限量总数提高到了200万个，比美国、欧盟10万个的标准高出20倍；蛋白质最低含量下调至2.8克，远低于发达国家3.0克以上的标准。第三，我国食品安全违法处罚力度不够。虽然《食品安全法》规定的违法处罚力度比以往的法律法规有所加大，但依然较低，达不到惩治效果。在利益的驱使下，仍有一些不法商贩选择铤而走险。以倒卖假盐为例，据了解工业盐当食盐卖可获得10倍利润，而出售假盐的罚款远远低于获利，显然起不到震慑不法行为的作用。

（二）实施监管执法的责任缺失

我国的食品安全监管体系长期以来采取的是分段监管为主、品种监管为辅的模式，监管职责划分不清。按照《食品安全法》的有关规定，食品安全委员会对其他监管部门的工作进行协调和指导，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，卫生、农业、质检、工商等部门，分别对食品安全的不同环节进行监管。由于缺少对各部门职责具体细致的划分，因而容易出现“多头管理、无人负责”的局面。2011年4月，在沈阳的毒豆芽事件中，工商、质监、农委三个部门互相推诿，工商部门表示，对于食品生产领域的监管，应该由质监局负责。质监部门表示，豆芽菜应该认定为初级农产品，归农业主管部门监管合适。农业部门表示，豆芽菜是初级农业产品的加工品，不应由农业行政部门负责监管，正是这样一种格局导致了问题食品无人监管。另外，我国政府在食品安全监管中，执法行为缺乏规范性，被动执法、运动式执法普遍存在，监管缺乏长效机制。一些地方政府片面追求经济增长，对个别食品企业的管理睁一只眼闭一只眼。一些职能部门只发证不监管，或者只是在办公室对企业送来样品进行检测，使得一些根本不能达标或不符合规范的企业也能证照齐全。上海毒馒头事件的主角盛禄食品有限公司，没有一个像样的食品生产地点，整个生产流程及卫生环境等都不符合要求，居然还拥有卫生许可证、QS标志以及进入超市所需的各种市场“通行证”，这足以看出政府监管责任的缺失。

（三）推进信息公开的责任缺失

食品安全信息公开是食品安全监管中的重要组成部分，目前我国信息公开仍然存在较多问题。首先，信息发布渠道混乱。处在信息发布核心地位的政府，信息发布渠道目前尚未完全统一。我国食品安全信息分为卫生行政部门统一公布的信息和各监管部门日常监管信息。由于部门之间缺少信息沟通平台，共享机制不健全，信息整合难度大。同一食品的质检结果，一个部门公布合格、另一个部门公布不合格的事情时有发生。信息发布渠道混乱，发布结果缺乏权威性，让消费者对食品是否安全无从辨别。其次，我国食品安全信息透明度不高。《2010年中国政府透明度年度报告》显示，地方政府对食品安全有关信息公开情况很不理想，特别是对全国43个较大城市的调查发现，有20个地方政府网站食品安全信息至少一年没更新，有22个地方的质量技术监督部门网站公布了所作出的食品生产许可信息，仅有5个地方的工商行政管理部门网站公布了所作出的食品流通许可信息，也仅有10个地方的食品药品监督管理部门公开了所作出的餐饮服务许可信息，这份报告直截了当地指出食品安全信息已成为地方政府信息公开透明度的短板。

（四）进行诚信宣传教育的责任缺失

在食品安全监管过程中，宣传教育的作用不容忽视。政府在这方面的责任就是通过深入持久地开展宣传教育，在全社会营造食品安全氛围，引导企业商业道德建设，提高消费者自我保护意识。欧美国家的法律中特别强调这部分的责任，我国在这方面还有很长的路要走。2011年4月14日，温家宝总理同国务院参事和中央文史研究馆馆员座谈时强调，近年来相继发生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“彩色馒头”等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步，因此，政府对民众的诚信宣传教育是当务之急。

三、强化我国食品安全中政府监管责任的对策

（一）健全食品安全法律法规

首先，要完善现有法律法规。要以《食品安全法》为核心，对现有的食品安全法律法规进行认真清理和完善。将分散于各种法律法规中有关食品安全方面的内容进行整合，对于已经不适应发展需求的法律法规及时地修订或废止，尽可能减少和避免立法和执法上的相互冲突，保持法律的统一性。同时，对于食品安全中出现的新情况和新问题要及时补充到法律法规之中，保证法律的完整性。其次，要提高食品安全标准水平。食品安全标准是食品安全监管的技术基础。发达国家的经验表明：成功的食品安全标准应该与国际标准接轨，在必要和可能的情况下，甚至应该高于国际标准。所以，我国在制定食品安全标准的时候，既要立足于国情，又要严格以国际标准为指导，在标准的制定上要保证科学性、动态性、参与性。科学性是指注重对标准的事前评估，以科学的数据为基础，考虑地区发展的实际情况；动态性是指根据食品行业的新情况，及时制定新的标准或对过时的标准进行修订；参与性是指食品安全的标准不是完全由政府来决定的，市场中的每一个主体都有权利和必要参与其中。第三，要加大违法处罚力度。食品企业是理性经济人，如果对违法后果的预期成本低于违法收益，它们就会损人利己，公然违背法律。所以，必须加大违法处罚力度，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，增加其违法成本，使它们在巨大的压力下克制不法行为。正如孟德斯鸠所言，“虽然欲望可能会促使他们做坏人，然而利益却会阻止他们这样做”。2011年5月，国务院副总理李克强在全国食品安全工作专题会议上强调，要以坚决的态度、过硬的举措、更大的力度，重点治乱，加大惩处力度，切实改变违法成本低的问题，要让违法分子付出高昂的代价，真正起到震慑不法行为的作用。

（二）强化食品安全执法责任

首先，要明确监管部门职责。我国食品安全多头监管的现状不可能一下子改变，我们应在现有的基础上，进一步理顺、细化各监管部门之间的职责范围，努力实现无缝对接。对于现实中出现的责任认定有异议的情况，要充分强化食品安全委员会的统一协调指导地位，加强部门之间的沟通协调。同时，要强化地方政府在食品安全中的监管责任，可以成立由省级政府主管领导牵头、食品监管部门参加的省食品安全委员会，统一负责本地区食品安全工作，研究解决食品监管工作中的重大问题，明确有关部门的职能分工，组织查处重大食品安全事故。其次，要规范监管部门执法行为。监管部门应该牢固树立责任政府理念，从加强执政能力建设的高度，充分认识做好当前食品安全工作的重要性和紧迫性，积极承担食品安全监管责任，从被动监管转向主动监管。同时要加强日常监管，在认真做好食品安全许可工作的同时，注重许可后的监管检查，让执法监督常态化，建立起长效机制。对于执法中发现的食品安全问题要及时查处，做到“有法必依、违法必究、执法必严”，切实解决好食品安全问题。第三，要实行监管责任追究制度。对地方政府和监管部门的违法失职人员追究责任，是强化执法责任、提高执法效率的重要保障。依据《食品安全法》及实施条例和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对县级以上地方人民政府或食品安全监管部门在食品安全监管中未履行职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要严格问责，依法给予行政处分。依据《刑法修正案八》，对在重大食品安全事故中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行政执法人员，要依法追究刑事责任。依据《食品安全监管责任书》，对没有完成约定任务或没有履行好约定职责的单位和个人追究责任，并责令其尽快整改。

（三）构建透明公开的食品安全信息体系

首先，要建立统一的信息发布平台。政府应加大财政投入，完善国家和地区的食品安全信息网络系统，充分利用现有的信息资源和基础设施，建立国家食品安全信息平台，形成包括国家、省、市、县四级的食品安全信息网络，服务于食品安全监测分析、信息通报、事件预警、应急处理。通过对食品安全信息的统一管理和发布，充分实现信息的共享和综合利用，实现食品安全信息发布制度化、规范化，确保信息的准确性和权威性。其次，要加大信息公开力度。政府有关部门一定要掌握主动权，本着科学、真诚、透明的原则，客观、及时地公开食品安全信息，增强监管工作的透明度。政府应对食品安全信息公开的内容进行细化，完善信息公开目录，使之覆盖食品安全监管的全过程，并通过电子政务、新闻发布会、广播、电视等便于公众知晓的方式，及时有效地向公众提供食品安全信息。同时，要以积极服务的态度做好依法申请信息公开工作，保证信息公开渠道的畅通，满足公众对食品安全信息的需求。

（四）推动社会诚信体系建设

政府要在全社会大力开展诚实守信宣传教育，弘扬诚实守信的道德风尚，增强全社会的信用意识，树立起社会主流价值观。要大力推进市场主体信用建设，加大对守信食品企业的政策扶持力度。要完善食品行业的信用体系，由行业主管部门和社会团体组织，对所有食品生产经营者建立食品安全信用档案，开展诚信评价，形成信用联防机制，让失信者寸步难行。要发挥社会监督在食品安全监督中的作用，形成政府主导、新闻媒体和公众参与、全社会共同监督的格局。

〔1〕万静.仅有两成政府网站公开食品生产企业信用信息〔N〕.法制日报，2011-02-28.

〔2〕刘伟.浅析我国食品质量现状〔J〕.华章，2011（9）.

〔3〕马淑芳.食品安全监管体制的法律反思与构建〔J〕.甘肃社会科学，2009（6）.

〔4〕窦悦，王建华.试论政府热线的发展及其在创新社会管理中的作用〔J〕.中共太原市委党校学报，2012（1）.

Focus on Tightening Oversight Responsibility of the Government for Food Safety

ZHAO Hai-yan
(The CPC Heilongjiang Provincial Committee Party School,Harbin150080,China)

That the government holds itself responsible for oversight over food safety is the demand of improving people's health,enhancing public trust of the government and safeguarding social stability.In recent years problems of food safety are often published by media.It is,therefore,necessary to improve laws and rules on food safety,tighten enforcement responsibility for food safety,establish a transparent and open information system for food safety,and constantly promote social credit system building.

food safety;government;oversight;public trust of the government;lack of oversight responsibility;countermeasure

D523

A

1009-1203（2012）04-0074-04

2012-06-10

赵海艳（1984-），女，辽宁沈阳人，中共黑龙江省委党校公共管理教研部教师，管理学硕士，研究方向为行政管理理论与实践。

责任编辑 雨文