课题组负责人/高子平

国外吸引技术移民举措态势分析及启示

课题组负责人/高子平

技术移民是国家和区域创新人才的重要来源，日益受到世界各国的高度重视。《上海中长期科技人才发展规划纲要》明确提出“积极争取国家支持，进一步完善永久居留制度，细化申请条件，规范申请程序，积极引进金融、航运及战略性新兴产业和高新技术产业化等领域高层次人才，探索试行技术移民制度”。

>>开放就业市场，建立技术移民体系，重点吸引外国留学生和其他高素质人才

技术移民是指专业技术人才的跨国流动行为，技术移民政策是针对外籍人才引进所涉入出境、定居、就业、生活等进行的政策安排。传统移民国家（美国、加拿大、澳大利亚等）将技术移民政策作为基本国策，早在20世纪60年代已经起步，形成了包括技术移民担保、技术移民配额、申请人资格评估、亲属团聚在内的较为完整的政策体系。2001年以来，由于世界经济与国际政治的剧烈波动，德国、日本、英国、法国等非传统技术移民国家为了大力发展高科技产业、实现国内产业结构调整，纷纷出台了技术移民政策。同时，巴西、印度、韩国、俄罗斯、新加坡等新兴经济体也加大了外籍人才引进力度，并进行了技术移民政策安排。在国际人才流动态势发生深刻变化的宏观背景下，传统移民国家、非传统移民国家和新兴经济体不约而同地加大了技术移民引进力度，对于在国际人才流动中长期“出超”、需要逐步扭转被动局面的中国而言，很有借鉴意义。

国外技术移民政策发展新态势

面对21世纪以来国际经济形势的剧烈变动，各国为了争夺技术类人才都进行了相应制度安排，在具体制度设计与调整上受国内外经济形势与政党竞争影响复杂而曲折。但总体而言，传统移民国家、非传统移民国家和新兴国家推进技术移民政策中主要呈现出以下态势：

传统移民国家提高门槛，选择性技术移民受金融危机和债务危机的影响，在传统移民国家原有的“申请—打分—排队等待—授予永久居留权”体系下，快速涌入的技术移民对于本国就业市场形成冲击，以移民立国的传统移民国家不得不收紧政策，提高门槛，缓解社会压力，具体表现在：（1）审核更为严格。美国的绿卡和签证审核要求雇佣单位提供财务健康证明，证明企业未来长期不会破产、被收购，审核严格，与技术移民相比，美国EB-5（投资移民）由于只有50万美元投资和创造10个就业岗位的投资门槛，申请数量大增。澳大利亚则要求申请人的英语雅思成绩从每项5分提高到最低每项6分，并淡化了职业类教育课程对于语言成绩的补充加分作用。（2）减少可技术移民的职业类别。2008年以后，加拿大联邦技术移民的优先职业数量大幅减少，原有300多项职业缩减至现有的29项。（3）不断削减配额。澳大利亚将2009-2010年度技术移民配额削减了20%，从13.35万名削减至10.8万名。加拿大的联邦技术移民配额2011年也从7.4万下降至4.7万，2012年预计进一步下降至1.8万。（4）延长永久居留权获取时间。澳大利亚要求技术移民申请人在达到永久居留权标准后不能直接获取，需要持临时签证工作满一年才可转换。

传统移民国家有针对性地吸引留学生以及其他长期在本国就业的高素质群体传统移民国家在国际技术人才贸易战中并不是全线收缩，对于在本国长期留学、工作的高素质创新人才仍然想方设法在政策法律层面挽留。以美国为例，在2008年10月以后，将科学、技术、工程、数学领域的外国留学生毕业后滞留时间从12个月增加至29个月。2011年进一步新增了神经系统科学等50个适用专业，为这类美国需要的人才提供充足的找工作和转换签证的时间。此外，2011年11月美国众议院通过的《高技术移民公平法案》准备取消国别配额，该法案为已被企业认可、达到绿卡授予标准却因为国别配额长期等待的高素质人才提供“快速绿卡通道”，主要是那些长期等待绿卡的印度和中国专业技术人员受益。

非传统移民的发达国家开放就业市场，建立技术移民体系，重点吸引外国留学生和其他高素质人才非传统移民的发达国家，如德国、英国、日本等，与传统移民国家在政治经济文化方面较为相似，为了争夺智力资源，直接利用本国的相关优势建立技术移民政策体系，吸引外国技术人才。德国是典型的非传统移民发达国家，在2005年推出《德国移民法》开放就业市场，在全球范围内产生重大影响，并于2007年开放了留学生在本国长期就业，取消了非欧盟留学生就业诸多限制，建立了留学签证向工作签证转换和永久居留权申请体系，接着于2011年取消了非欧盟大学毕业的学生在德国就业的限制，标志着德国全面开放的技术移民体系逐步建立。英国与美国国情相似，从2002年开始参照美国建立了高技术移民计划（High Skilled Migrant Programme），但由于经济不景气、伦敦骚乱等原因目前已关闭了该计划，但保留了针对高端人才的“杰出人才计划”。日本明确本国引进的战略性高层次人才包括情报

通讯、环境、纳米技术材料、能源、生物工艺等领域，同时引进打分制，对于得分高的人才，原则上简化出入境手续和可申请永久居留权。

新兴国家重点吸引具有血缘关系的外籍人才回国发展印度、韩国等新兴国家在经济发展上对外籍技术人才并没有太大优势，非本国后裔的外籍人才移民意愿不强，参照传统移民国家建立“申请—打分—排队等待—授予永久居留权”的政策体系意义不大，主要政策思路是吸引具有血缘关系的外籍人才回国发展。如印度从2006年开始实施“海外印度公民卡”，向来自西欧、北美等特定十八个国家的印度裔（四代以内）技术人才发放海外公民证，海外公民在印度本土享有所有基本公共服务，但没有参与选举、司法活动、行政事务和参军的权利，这不仅规避了老移民聚居的周边国家，避免了劳务移民对本国就业市场的压力，同时也将政治权利与居留权分离，防止国家认同感被削弱，至2010年共发放400万张“海外印度公民卡”，吸引IT人才达70万。韩国则在2011年实行的《国籍法》中规定，少数高层次的外籍精英人才，尤其是韩裔人才可以申请入籍，只要承诺不使用外国国籍权利，可保留外国国籍。

我国技术移民政策开始向国际惯例接轨

>>面对21世纪以来国际经济形势的剧烈变动，各国为了争夺技术类人才都进行了相应制度安排

我国并没有技术移民传统，长期以来国际人才流动处于“出超”地位，相关技术移民政策起步于建国初期建立的外国专家引进制度，引进的外国专家主要集中于高校、体育和艺术等部门。改革开放以后，基于引进国外智力的外国专家引进制度得到重视，主要形式是短期合作引进、与设备资料配套引进以及长期引进三种方式。但随着外资大量涌入，国外技术类人才引进逐步从计划引进向市场化配置转变，外资企业成为引入外籍人才的主力，技术类人才从重点引进向一般性审批和重点引进相结合转变。为了适应引进方式上的转变，相关法规的规范性作用不断提高，涉及技术移民的主要法律有《外国人出入境管理法》和《外国人在中国永久居留审批管理办法》。2011年12月26日全国人大审议的“新出入境管理法”有关技术移民方面体现出以下政策思路：（1）规范外国人入境就业，严控一般劳务性入境，随着中国经济不断发展，外国人“非法入境、非法居留、非法就业”的现象日益突出，造成了新的社会管理隐患，“新出入境管理法”明确界定了非法就业范围与处罚措施；（2）明确了授予永久居留权是引进高端智力资源过程中的核心措施，草案延续了入世后颁布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》精神，规定对中国经济社会发展作出突出贡献的外国人，经本人申请和公安部批准，可以取得永久居留资格。新出入境管理法草案体现了我国技术移民政策逐步与国际“限制一般劳务移民，通过永久居留权吸引技术人才”接轨的趋势，但整体而言技术移民政策体系刚刚起步，仍存在以下问题：（1）外籍人才居留期间权利与义务的界定仍然模糊，现有政策体系强调出入境管理，体现了“以我为主，为我所用”思路，但外籍人才在华居留期间享有的生活便利与应当履行的义务缺乏落实安排，如在华居留期间银行开户、手机入网、创业工商登记、银行贷款、购房、子女就学、社会保险等还有诸多空白；（2）缺少统一的管理部门与移民法律，外籍人才在华期间活动涉及众多部门，现有国内管理部门主要是公安部，在国外是外交部，职责仅限于出入境管理，服务不够；（3）政策针对性不足，我国属于新兴国家，对不具有血统关系的欧美高端人才吸引力不足，现有公开的政策都是一般性审批标准，缺乏对具有移民意愿和技术能力的重点群体针对性，从各国近年举措变化来看，具有血统关系的后裔群体和外国留学生是重要政策目标；（4）永久居留权审批标准模糊，自永久居留权审批办法公布以来，由于缺乏打分标准和配额限制，审批部门根据国家需要有较大自由裁量权，2004年实行至今仅约1000 人获得了永久居留权。

几点启示和思考

通过对国内外技术移民政策体系和发展态势的跟踪，课题组认为我国长期处于人才“出超”状态，现阶段在需要引进国外智力资源的同时，面对着劳务移民和外国留学生非正规就业压力，尤其非法入境、非法滞留、非法就业等“三非”现象已经引起了高度关注，加之“进口”人才的配套措施还很不健全，需要借鉴传统移民国家和新兴国家的成熟做法，根据国情构建体系，逐步放开技术移民。

一是必须在恪守“单一国籍”原则的前提下探索基于永久居留权的技术移民政策。授予国籍和永久居留权是技术移民立法的起点，很多实行单一国籍制度的国家为了便利外籍人才引进，暗地里放松了本国的国籍政策。少数媒体肆意炒作中国的“双重国籍”问题，学术界也有少数学者将国籍问题与技术移民问题混为一谈。我国作为多民族国家，如果为了吸收一部分技术移民而实施“双重国籍”政策，将会削弱民族国家认同感，甚至带来社会不稳定，将得不偿失，上海完全可以在“单一国籍”的前提下，通过授予永久居留权的途径，妥善解决外籍人才所需的公共服务与发展机会问题。

二是外籍华人人才是当前技术移民政策设计重点。当前，不少新兴国家都把具有血缘关系的外国侨民作为移民政策重点对象，如南美洲西班牙语系国家与西班牙国籍互认，印度针对发达国家的印度裔发放海外公民卡等。外籍华人对国内相关情况的了解和文化认同有利于克服社会融入障碍，降低职业预期，形成成熟的职业心理，有较大可能取得职业成功。因此，基于当前的发展阶段，外籍华人在较长时间内仍将为上海、乃至我国技术移民政策的焦点和重点。

三是强化技术移民制度建设。我国技术移民政策体系不健全，在基本公共服务提供方面的政策空白较多，上海作为重要试点地区有必要在未来成立技术移民牵头管理部门，强化落实居住证B证制度各项优惠。同时不断学习借鉴发达国家在技术移民政策中形成的先进做法，探索设计以受教育程度、语言能力、工作经验、年龄、职业为核心的打分制度，通过严密透明的打分审批标准明确政策导向和控制技术移民层次规模。在充分利用外国智力的同时，注重移民的适应能力，妥善处理人才引进、人口管理、就业市场稳定三者之间的关系。

本课题受上海市科技发展基金软科学研究项目资助（项目编号：11692103400）原文刊载于《科技发展研究》2012年第1期。