胡晶珠，郑晓坚

（福建农林大学 作物科学学院，福建 福州350002）

继上世纪80年代以来，“三农”问题再度成为中央一号文件的核心议题，自2003以来，“三农”问题更是政府工作的重中之重，相继出台了9个关于“三农”问题的中央一号文件。本文认为“三农”问题最主要的还是农民问题，因为无论是农村还是农业发展，都需要农民，都在一定程度上表现为农民的生产和生活，农民才是农业生产和农村发展的主体。为此中央也出台了一系列旨在减轻农民负担，增加农民收入，提高农民素质的惠农政策，以保障农民共享经济社会发展的成果。然而，与中央政府高度重视相反的是，近几年来，来自于农民的群体性事件却不断的增多，很多的矛盾有进一步激化的趋势，严重影响了政策的有效执行，不仅损害了广大农民的利益，还损害了政府形象，对干群关系造成了不少负面的影响。为此，本文就基层政府惠农政策的执行力问题进行研究。在这里，我们暂且不讨论中央所出台的一系列惠农政策的合理性，把研究的重点落在基层政府对政策的执行力上。

政府执行力是党的执政能力的重要内容和具体体现，也是政府工作的生命力。基层政府的政策执行力指的是基层组织包括村委会、乡镇政府等机构在准确理解政策目标的基础上，通过对各种政策资源的集中调控和使用，有效地执行公共政策的能力和效力，即执行政策以达到预期目标的实际能力。［1］

一、基层政府政策执行力弱化的几种表现

（一）替换式执行

所谓的替换式执行就是指基层政府在执行“三农”政策的过程中“偷梁换柱”。……