公共政策对现代农业发展的影响机理分析

2012-10-17李欣欣

对外经贸 2012年6期

李欣欣王炜

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨150028)

发展现代农业是建设“资源节约型、环境友好型社会”的基本途径，也是我国国民经济与社会发展“十二五”规划的重要内容，现代农业发展及农民利益的保障对政府有高度的依赖性，无法离开政策的支持。正确合理的政策体系虽然不能增加资源，但可以改变资源配置的基础，提供一种适当的激励，完善的公共政策体系更是推动资源要素向农业流动的重要保证。因此，剖析公共政策对现代农业发展的影响机理，可以充分发挥公共政策对我国现代农业发展的积极导向作用。

一、我国现代农业发展的现状及问题

纵观世界各国，美、日、法等发达国家大多在20世纪40—60年代即实现了传统农业向现代农业的转变，于20世纪60年代中后期及70年代相继实现了农业的现代化。我国在1964年的《政府工作报告》中明确提出了农业现代化的问题，把农业现代化作为“四化”建设的重要内容之一，经过近50年的发展，逐步实现了传统农业向现代农业的转变，在农业“十二五”规划中又继续提出了坚持把加快推进农业现代化作为主攻方向，促进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。可见，“十二五”时期是加快推进农业现代化、建设社会主义新农村的重要时期。目前，我国的现代农业发展尽管取得了一定的成绩，但仍存在一些问题。

(一)种植结构不合理，生产率偏低

目前我国的农业生产经营以种植业为主，2010年粮食作物比重达到了68.38%，而经济作物及其他只占了总播种面积余下的31.62%。种植结构的不合理导致我国农产品很难在激烈的国内外竞争中占据优势，而且家庭农业生产经营相对分散、规模小，只有有限的国有农场和极少数农村实行规模经营，生产率偏低，缺少竞争力。

(二)农业剩余劳动力多，就业压力大

截至2010年底，我国的农村人口虽然已缩减至6.7亿，但仍然占全国人口总数的50%。近年来，累计转移农业劳动力4000万人，但由于农业人口基数大，大量的剩余劳动力就业压力仍然很大，这些劳动力是否能顺利转移，关乎我国社会的稳定和经济的可持续发展。

(三)农业资源短缺，生态环境恶化

农业现代化离不开对资源的依赖，当前我国的耕地为1.2亿公顷，林地为3.1亿公顷，草地为3.9亿公顷，水资源为30906.4亿立方米，总量居世界前列，但我国人口基数大的现实使人均资源拥有量低于世界平均水平，加上生态环境日益恶化和环境污染，给我国现代农业发展带来严峻考验。

(四)农村劳动力素质低，农业现代化进程缓慢

劳动力素质偏低是导致了就业面狭窄的主要原因之一。据统计，2010年我国每10万人口中文盲率达到了4.08%，现代农业的发展不仅需要设备和技术的现代化，更需要农民自身素质的提高以接受和操作现代化的设备，只有两者相协调才能更好地促进现代农业的发展。

(五)农业科技推广普及力度不够，农业可持续发展受到制约

2010年，我国农业科技进步贡献率和农作物耕种收综合机械化水平均达到52%，分别增长4个和16个百分点，标志着科技已成为我国农业发展的主要推动力量，但由于科技政策的执行和宣传力度不到位，很多农村地区仍然采用粗放式的经营方式，对先进技术和设备的应用较少，不仅影响了产量，更破坏了农业生态环境，导致了水土流失等问题出现，不利于现代农业的可持续发展。

二、公共政策对现代农业发展的影响机理

(一)公共政策的传导机制

公共政策的传导机制是政策运行过程中的主要环节，是政策在发挥作用的过程中，各政策工具通过某种媒介相互作用形成的一个有机联系的整体，是政策主体与政策对象之间传递、交流和共享政策信息的互动方式以及行为过程。

公共政策的传导机制可以理解为政策的传播和导向，即通过政策信息在组织之间及组织与个人之间的传播过程，推进人类社会发展的共享性行为活动，目标是使政策为人们所了解，并逐步内化为人们有意识的自觉行为，从而以利于政策实施，具有一定的导向性(见图1)。

图1 公共政策传导机制

公共政策的传导过程实际上是一个互动的、有机联系的过程，经历不断循环往复并进行修正。政策主体通过传播的媒介(各种媒体和舆论方式等)将制定好的政策内容(货币、财政等政策)传递给政策的作用对象，通过改变作用对象的内在机理，从不同途径实现政策效果，再通过受众的反馈对公共政策本身进行重新评估和修订，使之能够更好地实现预期目标。

(二)公共政策对现代农业发展的影响途径

从20世纪70年代开始国内外学者就从不同侧面对现代农业下了定义，在国内外研究基础上，笔者对现代农业的定义界定如下:现代农业是一种以创新为核心、以食品安全为产业发展基本目的、以现代产业发展为理念、以现代产业组织形式为纽带的新型农业产业形式。现代农业的发展离不开政策的大力支持，具体体现在具有完善的相关产业支持和农产品市场体系。在一定程度上，公共政策主宰着农业的发展趋势和命运。联系我国实际，结合公共政策的传导机制，可以发现公共政策通过以下几个途径影响着我国现代农业的发展:

1.公共政策—农产品市场价格—农户生产方式—农民收入提高

政策往往通过改变某类农产品市场价格或降低某类农产品的生产成本，改变农户生产结构，促进农民收入的提高和现代农业发展。第一，实行农产品价格干预政策。自1997年开始的对市场议购粮食实行按保护价敞开收购的政策，标志着我国农产品价格政策已开始实现了从抑制性向保护性的过渡和转变;第二，延长产业链，增加农民产后加工增值等附加收益。如1998年10月十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出了通过产业化发展把生产和市场有效连接起来，降低生产和交易成本;通过对初级农产品的加工提高产品的附加值，从而影响市场价格，改变农民的粗放式生产经营方式。

2.公共政策—先进技术应用—学习和外溢效应—现代农业科技推广

政策通过改变某类生产要素的市场价格，会改变农户对农业技术的采纳行为。农民受到某类生产要素价格政策调整或补贴的鼓励、看到政策的外溢效应，会积极学习和采用先进技术，并使先进技术在农业生产中得到扩散，从而促进农业生产的发展进步。从2002年开始，我国先后实行了良种补贴、农民购买先进农机具补贴、农民培训补助、测土配方补助、科技入户技术补贴、苹果套袋技术补贴等，这些措施使农民素质明显提高，农民的生产经营方式也发生了重大变化。

3.公共政策—生产要素价格—生产资源配置方式—现代农业生产结构转变

政策可以通过改变某类生产要素的市场价格和经营成本改变农户的要素配置方式。第一，农业税费的改革降低了农业生产经营成本，提高了农业效益。2000年中央开始改革农村税费制度，2006年废除《中华人民共和国农业税条例》，通过税费改革消除了现代社会中不应由农民承担的不合理赋税，使国家、集体与农民分配关系发生了根本的变化;第二，对农民进行直接补贴进一步降低了农民生产经营成本。十六大以来，国家启动的对农民的直接补贴政策，改变了长期以来补贴流通环节、城市消费者、企业的做法，使农业成为国家农业补贴的直接受益者。

4.公共政策—制度、产权结构变化—产业结构调整—现代农业生产经营方式转变

1982年中央一号文件确定的家庭承包经营制度。第一，引发了农村产权制度、分配制度的改革;第二，引发了农村所有制结构的变迁，调动了各方面的积极性和主动性;第三，引发产业结构调整，促进了全国城镇化水平的提高;第四，引发了流通体制改革，实行对外开放;第五，引发了农村就业结构的转换、城乡关系的变化等。在实施家庭承包经营制度及其引起的一系列经济制度、经济运行模式和产业结构变迁下，农业和农村发展取得了巨大的成就。

5.公共政策—农户生产方式—农业生产环境—现代农业可持续发展

农业生产的生态环境，从某种意义上讲，对农业发展起着决定性作用，对农业生态环境的保护是至关重要的，而其实现程度取决于农业决策者和农业生产者的行为。近些年国家对于环境保护、生态问题日益重视，主要通过制定法律、条例等约束改变农民的行为，并通过补贴形式对农户有利于生态环境的行为进行鼓励。20世纪80年代以来我国出台了很多保护生态环境、促进农业可持续发展的法律、条例并对农业生态建设进行补贴。政策法规的出台极大地推动了农民保护环境的意识和行为，促进了农业的持续发展。