金光春

（黑龙江八一农垦大学，大庆163319）

自从2004年开始，党中央、国务院连续九年将“中央一号文件”聚焦在“三农”问题，而农地经营权流转问题又是解决“三农”问题的重要一环。随着社会的发展和经济全球化步伐的加快，我国利用农地资源主要面临两大矛盾：其一，以家庭为单位的土地承包经营制度与发展现代农业亟需农村土地规模经营之间的矛盾；其二，农民进城打工或农民年迈无法耕种出现大量闲置农地与农业企业或种植大户亟需农地之间的矛盾。这极大地制约着我国发展现代农业、建设社会主义新农村的步伐。借鉴发达国家建立土地银行的经验，可以创建具有中国特色的社会主义农地银行，使其解决农地使用中的供求矛盾。然而，就目前而言，我国还没有完全意义上的国家设立的农地银行。因此，探讨了创建我国农地银行及经营制度，其推进农地承包经营权流转，规范农地流转行为，培育农地流转有形市场，将成为我国发展现代农业、打破城乡二元体制、增加农民收入、推进新农村建设的必由之路[1-3]。

1 新农村建设中农地银行的定义及创建

1.1 农地银行的定义

所谓农地银行，是指已经或将要转业或弃农等的农民或专业户等自愿将产权清晰的农地（包括水田、果园、养殖场、农业机械等）使用权出租或出售给农地银行；或者互换、转让、合并、分割等形式流转农地承包经营权；或者年迈的农民可将农地经营权抵押给农地银行，作为自己的退休金。农地银行经现场鉴定评估后，根据农地的质量、位置、面积等，与农民或专业户等签订合同的同时付款。农地银行将农地整理后，长期出租或出售给想要扩大经营规模、归农的农民或专业户等，农民或专业户等则根据合同内容进行种植，农地银行在此过程中充当中介，收取一定的手续费或利息的金融机构。

1.2 农地银行的创建

创建农地银行可从四个方面考虑：

1.2.1 政策法律方面。政府有关部门应出台相配套的具体详尽的政策及法律法规（比如：《中国农地银行法》等），要以零负债为原则，以国家信用的形式投资设立农地银行，使农地集中到政府起到法律保障的作用。其中，明确规定农地（也包括果园、养殖场、林场等）所有者只能出租、出售或抵押给农地银行，由农地银行将农地整理后，出租或出售给想要扩大经营规模者或归农者等。农地银行作为政策性金融机构，在维护农民利益的前提下，应将推动农地市场的顺利流转、稳定农产品供给、不断提高农民收入作为总目标[4-8]。

图1 农地银行组织机构体系Fig.1 The farmland bank organization system

1.2.2 组织机构方面。（1）可由中国农业部下设一个分支机构，即农地银行。农地银行机构可设置到县一级，形成总行、省分行、市分行、县分行的组织管理体系，机构基本覆盖全国，既执行农业政策性金融业务，也执行农地存贷业务，统一各项规章制度，统一管理，统一服务流程，实行规范化管理[9-10]。（2）在监管方面。国务院国有资产监督管理委员会可对农地银行进行直接监管，并依靠严格的行业审计制度和强有力的审计系统对农地银行开展的业务进行监督。其中，农地银行省分行的监督管理长可由国有资产监督管理委员会任命1人，副监督管理长可由农业部和财政部各任命1人。（3）在农地鉴定评估方面。可由农地银行设立专门对农地评级估价的机构，机构工作人员可通过GPS或GIS等现代化技术准确测量农地（也包括果园、养殖场、林场等）位置、面积、质量等与经营有关的因素，评估农地的类别（如：优、良、中、差）及相应的农地基本价格、浮动价格和农地价值增长率，经农地所有者同意农地银行设计的合同内容后，双方签订合同。（4）因各地地理环境不同、农地资源分布不均衡、差异性很大等原因，会出现农地银行的经营制度在一些地区不适合的现象。此时，镇（村）政府可组建农地合作社，实施镇长（村长）负责制，将意见及时地反馈给农地银行市（县）分行，再由市（县）分行统一反馈到省分行，由省分行管理层统一制定相关的制度。第五，可创建农地银行网站，开通网上申请业务、网上答疑、客户服务24小时热线、动漫宣传片等。

1.2.3 资金来源方面，多种方式拓宽融资渠道。中国财政部可拨付一定的资本金，以国家财政作为主要后盾的资金保障体系；农地银行也可自行筹集资金，或发行债券筹集资金，债券的持有者可免交一部分或全部的所得税等，可减少对政府资金的依赖和降低筹集资金的成本[11]；税务部门可从租借或购买农地而盈利的农民或专业户等收取一定的税收，将这一款项用于农地银行经营；农地银行也可向申请业务者收取一定的手续费或利息等，用于农地银行经营；政府可持51%的股份，其余的49%股份卖给社会，将筹集到的资金用于农地银行经营。

1.2.4 经营程序方面，农地银行应实行制度化，要制定合同范本、银行章程，明确农地流转的形式、价格、数量、年限、年率以及双方的权利义务等。各地还要结合本地的实际情况，实事求是，减少各类矛盾和纠纷的产生[4]。

2 新农村建设中农地银行经营制度的创建

2.1 农地租借受托制度

2.1.1 目的：通过有效率地利用农地和改善农业构造，在提高农业竞争力的基础上，应对农地市场的风险。

2.1.2 促进方向：被许可出租的农地、缺少劳动力或者因年迈耕种困难者的农地（也包括农机设施等）主要出租给专业户，使出租有效率、稳定管理。并且，受托农地主要出租给专业户及新型农民，使其规模扩大，稳定地从事农业，从而稳定农地市场。

2.1.3 促进体系：（1）农地所有者申请出租委托时，农地银行根据现场调查及公告等程序选定租借人；（2）当选定租借人后，出租人与农地银行、农地银行与租借人签订合同。

2.1.4 主要内容有：（1）租借农地：第一，农地出租范围包括：实际从事农业经营的水田、旱田、果树园和养殖场等，也包括农地附属的设施（食用菌栽培设施、塑料大棚、仓库等）。其中，除了不到1 000m2的小规模土地、国家或省政府土地管理条例上指定的必须从事农业耕作的土地等不得租赁。第二，租赁合同：农地银行根据现场调查鉴定的结果，与租借人签订合同，并作为收取租赁费、手续费等费用的根据。第三，农地租赁合同签约时间：当出租人愿意出租土地给他人，且委托申请人同意农地银行的受托及租借条件时，可以签订合同。合同期限为5年以上（其中，如果第一次合同期满后，再签约时，期限没有限制）。第四，移交委托农地：当委托者签订租借受委托合同的同时，委托的农地等移交给农地银行，农地银行将管理租借；委托人在委托合同上要详细记录委托业务内容和委托农地及农业设施。（2）出租农地：第一，出租对象：愿意从事农业经营的农民及农业企业法人（除了农地银行确认为没有能力从事农业经营或资金不足等条件不够的农民及农业企业法人）。第二，农地出租公告及宣传：当申请者与农地银行签订合同后，一周内将农地的面积、地理位置、租借期间等公布在农地银行的网站上。第三，选定租借人：委托者本人及配偶的直系亲属可以指定出租对象，但如果农业经营条件不好时，委托者指定的出租对象没有限制。第四，出租费用：农地银行当年对农地实地调查鉴定后的农地等级和出租费用等与出租人协商后，签订合同，并将协商后的费用作为出租费用。第五，出租合同：当出租人选择出租的农地，且出租人同意农地银行鉴定的条件后，在农地银行签订合同。在合同期内，根据合同内容，租借人缴纳租借费用。（3）收款及付款：当收款时，每年农地出租人与农地银行签约的日期作为收款日；当付款时，农地银行从租借人所交的租借费用中收取一定的手续费后，将剩余的费用支付给出租人。如果租借人没有在规定日期交纳租借费时，农地银行代替租借人付款。（4）违约金：农地银行与签合同的出租人或委托人，如果出租人以归责事由或单方面违约时，使农地银行和租借人间的合同被迫终止，或者租借人以归责事由或单方面违约时，使农地银行和出租人间的合同被迫终止时，农地银行对出租人或租借人在合同期内征收总租借费用的20%违约金。其中，出租人缴纳的违约金给租借人；租借人缴纳的违约金给出租人。另外，如果租借人购买了出租人的土地时，农地银行不征收违约金。

2.2 农地出售受托制度

2.2.1 目的：农地银行受农地出售者的委托，将农地使用权出售给专业户、农业合作社法人等，促进农地流转，使专业户经营规模扩大、有效利用土地资源、稳定农地市场的效果。

2.2.2 促进方向：（1）帮助想要出售农地者，使农地市场稳定；（2）支持被委托的农地有效地生产，使农业经营规模扩大，提高农地利用效率，改善农业结构。

2.2.3 促进体系：

2.2.4 主要内容有：（1）农地出售受托对象：第一，包括要出售的农地、养殖场，及附属的食用菌栽培设施、塑料大棚、现代化农机等农业设施；第二，同一个人拥有的几块地的面积之和为1 000 m2以上的农地。其中，除了国家或省政府只允许农业生产的土地、因自然灾害或长期休耕而不能耕种的土地、两个人以上共同拥有的土地、政府指定的开发计划区域的土地、农地购买或租借后没有从事农业生产的土地等。（2）出售价格：国家土地市场平均价格和实际交易价格不同时，农地出售人和农地银行协商后决定最终价格。如想更改价格，应在半年内更改。（3）签订出售合同：对出售面积、出售价格等双方达成协议后，应在农地银行签订合同。首付应为出售总金额的40%以上，剩余金额应在3个月内支付给出售者。（4）违约金：当买者购买农地后，如果出售者诈骗、幕后出售等违反签订合同、出售者不同意转让、在合同期内欺骗买者或伪造更改事实的行为，农地银行应追究出售者的法律责任，征收违约金。

2.3 恢复经营支助制度

2.3.1 概要：因自然灾害、农产品价格下降等原因，导致农民农业经营经受风险，此时农地银行购买农民土地或农业设施的使用权，让农民得到资金偿还负债，恢复农业经营的一种支助方式；并且，农地银行将购买的农地或农业设施当年低息或无息的长期出租给出售农地的农民，并保证出售农地的农民在租借期内有优先购买权。

2.3.2 促进体系：（1）购买：农地银行对农民的经营状况评估后，选定支助对象，经过有效程序，购买农地或农业设施等。当农民恢复正常经营时，可从农地银行购买自己的农地或农业设施等。（2）出租：农地银行向农户或专业户等出租7年，在此期间，对经营状况评估2次，如果经营状况良好，可延长租借期3年。（3）回购：在租借期内，如果农民或专业户等恢复了经营能力，可向农地银行购买自己卖出的农地或农业设施等。

2.3.3主要内容有：（1）申请资格：第一，资产负债率在40%以上；第二，近3年内因自然灾害而农业受灾率在50%以上；第三，农户在金融机关贷款额在10万元以上的农民或农业企业法人。（2）支助对象：农地银行通过现场调查鉴定，经评审委员会对恢复农业经营可能性、经营风险程度、经营专业性、农业基础设施等进行评估后，选择支助对象。（3）购买对象：第一，农地：旱田、水田、果树园、养殖场、食用菌生产场等；第二，农业设施：农地和设施所有者注册登记是同一个人，农地附属的固定式温室（3 000 m2）、塑料大棚（3 000 m2）、养殖场（1 000 m2）、食用菌生产场（500m2）等设施使用年限最多为7年。（4）购买价格：第一，农地：应为农地银行鉴定评估金额范围内的经协商后双方均同意的价格；第二，农业设施：租借期（7年后）为基准，鉴定评估金额范围内的经协商双方均同意的价格。（5）租借购买的农地：农户将售出的农地当年向农地银行租借，从事农业经营，且在租借期7年内可以让农地银行评估一次，之后租借期可最多延长3年，而租借费用应为农地银行评估鉴定的金额。（6）回购农地或农业设施：农地银行保证租借期内不卖给第三者，农户有回购优先权，而回购价格等于卖给农地银行时鉴定的价格和利息换算后的价格之和，但农业设施应为当初的价格。如果农户放弃回购，农地银行可以出售或长期出租给专业户或农业合作社法人等。

2.4 农地储备制度

2.4.1 目的：农地银行购买因年迈或疾病等原因希望退休、转业或弃农的农民土地的使用权，从而改善农业结构，稳定农地市场，通过长期出租给农民或专业户等形式，使农地有效率地被利用。

2.4.2 促进方向：农地银行主要购买年迈、弃农、转业等农民的优质土地，能让其顺利退休或转业等，且购买的农地以储备为原则，长期出租给专业户或新型农民等。

2.4.3 促进体系：当农地所有者申请出售时，经农地银行现场调查和评估鉴定后，购买农地，将其长期出租给农民或专业户等。

2.4.4 主要内容有：（1）购买农地：第一，购买对象：应符合国家或省土地管理条例的农地，购买的单价和面积应由政府有关部门统一制定；第二，购买价格：农地价格不得超过农地银行鉴定评估的价格；第三，不在购买范围的农地：农地银行鉴定后，超过政府部门制定的价格；或者规模小于农地银行规定的面积；或者国家或省政府有关机关指定的开发计划区域；或者因自然灾害等原因无法耕种的土地；或者农地银行与出售者因在价格上无法达成一致的农地。第四，付款：首付款应为总金额的40%，剩余金额在3个月内支付给出售者。（2）出租农地：第一，出租对象：专业户、农业企业法人、农民、新型农民等；第二，出租期限：5年（对农地利用情况每5年评估一次，可续约）；第三，选定出租对象：如果租借申请者为2人以上时，农地银行根据评估标准选定出租对象。但是，比如在水田里要种植其他作物时，根据种植的作物种类进行是否出租；第四，出租费：当农地银行与租借人决定费用时，应考虑作物的特性、种类等因素，且双方达成协议后，决定费用；第五，出租协议：包括出租费、出租期限、出租条件等；第六，出租期限：签订合同后决定出租期限；第七，合同签订：农地银行与租借人根据有关方针政策，以合同的形式签订，合同内必须有出租期限内支付出租费的内容；第八，缴纳租借费：租借人每年在合同规定的日期缴纳费用。

2.5 农地交易制度

2.5.1 目的：农地银行购买想要转业、隐退等农民所有的农地使用权，将使用权出售给想要扩大规模的专业户、新型农民等。

2.5.2 促进体系：见图6。

2.5.3 农地银行购买农地：（1）购买对象（农地）：平整耕地后，以农地实际利用情况，即能够耕种的水田或旱田作为购买对象。（2）购买对象（农民）：第一，非农民或非农业企业法人；第二，因转业、弃农、年迈、疾病等原因，将拥有的农地使用权全部出售的农民。（3）付款：首付款应为购买合同签订金额的40%，剩余金额应在3个月内支付给出售者。

2.5.4 农地银行出售农地：（1）出售对象：第一，满60周岁以下的水田或旱田，且经营规模在2公顷以上的农民；第二，事先将农地使用权卖给了农地银行，弃农转业后2年内又想归农的农民。（2）补助对象：第一，水田或旱田规模在10公顷以上的农民；第二，水田或旱田规模在50公顷以上的农业合作社法人、农业龙头企业法人等。（3）补助条件：利息为2%，在10年内每年平均偿还或每隔2年平均偿还。其中，农业合作社法人或农业龙头企业法人等偿还期限为20年。（4）优先补助顺序：第一，农地银行验收申请人的购买申请书、项目计划书及现场调查结果表等必要的文件后，优先补助经营规模在3～5公顷的农民或专业户；第二，当2名以上申请者同时满足上述条件时，以资金充足、从事农业耕作经历丰富、5年以上盈利、本科毕业或研究生毕业于高等农业院校等顺序优先补助。

2.6 农地租借制度

2.6.1 目的：将转业、弃农、隐退等农民所有的农地和农地银行所有的农地长期出租给专业户及农业企业法人等，使其经营规模扩大。

2.6.2 促进体系：

2.6.3 租借对象（农地银行租借农地）：（1）为了转业、弃农、隐退等农民；（2）为了缩小农业经营规模的农民及农业企业法人；（3）满60周岁以下、拥有农地2公顷以上的农民。

2.6.4 出租对象（农地银行出租农地）：（1）专业户：满60周岁以下，农地面积为2公顷以上的农民；（2）归农者：事先将农地使用权卖给了农地银行，弃农转业后2年内又想归农的农民。

2.6.5 租借费的付款及收款：（1）付租借费：租借期限为5～10年，与农民或农业企业法人签订合同后，根据合同规定的支付方式付款；（2）收租借费：租借期间每年将租借费（总租借费/租借年份）根据合同规定的日期偿还。

2.7 农地交换·合并·分割制度

2.7.1 促进体系：

2.7.2农民相互交换、合并、分割制度：（1）补助对象：主要种植水田或旱田农作物的农民或农业企业法人；（2）农地补助对象：水田与水田、旱田与旱田交换、合并、分割为原则，主要种植水稻（旱田农作物）的农民；（3）补助内容：第一，补助规模：农地交换、合并、分割的价格差；第二，补助条件：年利息为2.0%；第三，偿还时间：在10年内每年平均偿还。

2.7.3 集体交换·合并·分割农地时的补助：（1）农地补助对象：交换、合并、分割及整理农地的水田或旱田；（2）农民补助对象：因农地在交换、合并、分割及平整耕地时发生了费用，想要得到补助的农民（主要从事农业耕作）；（3）补助内容：第一，补助规模：补助手续费；第二，补助条件：年利息为2.0%；第三，偿还时间：在10年内每年平均偿还；（4）申请补助：被选为补助对象的农民，提交申请后，签订补助合同。

2.8 农地退休金制度

2.8.1 所谓农地退休金制度，是指满60周岁以上的农民所拥有的农地作为担保，以每月退休金的形式发放给农民的制度。

2.8.2 促进方向：使农地资产流转，退休后生活费用不足的高龄农民能够得到补助，实现农村社会长治久安。

2.8.3 促进体系：

2.8.4 申请资格有四种：（1）年龄：以申请年度最后一天为基准（例如：当2012年时，必须是1952年12月31日以前的出生者），农地所有者本人和配偶均满60岁以上或者以农地所有者本人的申请日为基准，满60岁以上的农民将所有土地作为抵押，以每月退休金的形式发放给农民。（2）从事农业经历：当申请之日起，申请人必须从事农业已5年以上，才有资格申请。（3）所有的农地：申请人所拥有的农地面积不到3万平方米（两人或两人以上共同所有时，按照申请人所持有的土地作为申请条件）。（4）农地对象：农地对象是水田地、旱田地、果树园或养殖场时，实际被使用的土地面积作为申请条件。

2.8.5 支付方式有两种，但申请者只能选其一：（1）终身型：农地银行每月支付一定的退休金，直到申请者死亡；（2）定期型：申请者选定一个日期，在这期限内，农地银行每月支付申请者一定的退休金。其中，如果申请定期型支付方式，每月得到的退休金比终身型支付方式多。

2.8.6 农地退休金制度有四个优点：（1）农地退休金一直得到的农民，一旦死亡时，配偶可以继承，直到配偶者死亡为止；（2）可继续从事农业，也可将农地使用权出租给他人，并得到该农地退休金；（3）该退休金可以成为政府财政预算补助的一种，使其稳定性可以得到保障；（4）退休金债务偿还时，以抵押的土地作为偿还。如果还有剩余金额，将支付给当事人；如果金额不足，农地银行将不再追究责任。

3 结论

我国目前尚未建立农地银行及经营制度，相配套的政策、法规并不完善。为此，结合我国国情，我们应该在不改变现有土地所有制的前提下，突出农地使用权的功能，建立以土地使用权为核心的农地银行及经营制度，放活农地使用权，促进农地流转从无序走向有序，有利于进一步规范农地市场管理；可以把现在过于分散的农地整合起来，成片地出租或出售给种养专业户及农业企业法人等，有利于进行规模经营，发展现代农业；由于农地银行提供的是国家信用担保，进城务工农民把耕地出租或出售给农地银行，不仅解除了后顾之忧，而且每年还可从银行取得回报，故有利于从根本上解决农地撂荒问题[12]。因此，我国建立农地银行既是加快新农村建设的当务之急，也是切合我国实际、符合农民愿望的正确选择。

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