海口市被征地农民基本养老保险制度在实施中存在的问题研究

2012-09-23王振伟李江风汪晓春

中国土地科学 2012年7期

王振伟，李江风，张志，汪晓春

（1.中国地质大学（武汉）资源学院，湖北武汉430074；2.海南省土地储备整理交易中心，海南海口570203；3.中国地质大学（武汉）政法学院，湖北武汉430074；4.中国地质大学江城学院，湖北武汉430200）

1 引言

2009年6月18日，海南省人民政府颁布《海南省人民政府关于印发被征地农民基本养老保险暂行办法的通知》（以下简称《办法》）规定，“凡在本省行政区域内因政府统一征收农户第二轮土地承包确权的土地面积达到50%及以上的农村家庭，其家庭成员中的在册农业人口均应按照本办法规定纳入被征地农民基本养老保险范围。被征地农民基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，其中，月基础养老金最高为城镇最低生活保障标准的100%，最低为所处农村最低生活保障标准的60%。被征地农民基本养老保险的供养年龄为男年满60周岁，女年满55周岁”。该文件的出台，旨在解决被征地农民生活的后顾之忧，确保被征地农民基本生活和长远生计有保障，无疑是被征地农民的福音，但笔者在参加国家土地督察广州局组织的土地例行督察工作时，经过调查发现该政策的实施并不顺利，在政府保障资金足额及时到位的情况下，存在农村集体经济组织和失地农民参保资金压力较大甚至不愿参保的现象，执行困难。本文以海口市为例，剖析其中存在的问题，并提出解决的措施建议。

2 海口市被征地农民基本养老保险缴纳标准分析

按照《办法》规定，“被征地农民基本养老保险费由政府、农村集体经济组织和个人分别按50%、20%、30%承担，农村集体经济组织和个人承担部分分别从土地补偿费和安置补助费中支付。政府、农村集体经济组织和个人承担的被征地农民基本养老保险费应分别按各自分担的比例在征地时一次性足额支付”。《办法》还规定被征地农民基本养老保险缴费标准为：个人对应的缴费档次乘以180个月，缴费档次根据被征地农民失去农地情况分三个档次（表1）。

经调研，海口市2010年城镇居民最低生活保障标准为320元，根据上述规定，可以得出海口市2010年失地农民基本养老保险缴纳标准及政府、农村集体经济组织和个人需承担金额（表2）。

表1 海南省被征地农民基本养老保险缴纳标准表Tab.1 Payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Hainan province

表2 海口市2010年失地农民基本养老保险缴纳标准分析表Tab.2 Analysis on the payment standard of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

3 农村集体经济组织和失地农民参保意愿不高的原因分析

3.1 征地补偿费支付失地农民基本养老保险费后所剩无几，甚至出现倒挂现象

海口市2010年共批准农转用及土地征收报批材料4宗，其中有三宗涉及按标准给失地农民缴纳基本养老保险，核定缴费标准均为表2中的中档水平，为9.22万元/人。具体土地征收补偿费及失地农民参保费用情况详见表3。

表3 海口市2010年土地征收项目核定补偿费和失地农民基本养老保险费用分析表Tab.3 Analysis on land expropriation compensation and the fee of basic endowment insurance for land-expropriated peasants in Haikou city in 2010

通过表3可以看出，面积最大的一宗项目A，总面积18.22 hm2，核定参保人数为828人，人均参保标准为9.22万元，共需缴纳被征地农民基本养老保险费3815.42万元，而核定土地征收补偿款总额仅为2054.06万元，即使将土地征收补偿款全部使用还有1761.36万元的资金缺口；项目B和项目C则分别盈余194.99万元和73.04万元，剩余资金分别为土地征收补偿款总额的52%和47%。

3.2 以利益保护为出发点，农村集体经济组织为失地农民缴纳基本养老保险的阻力较大

目前海南省农村集体经济组织处理土地征收补偿款的主要依据是《海南省人民政府关于印发〈海南省征地补偿费分配使用管理暂行办法〉的通知》。根据该文件规定，对土地征收补偿款的处置方式，根据不同情况主要有2种：一是集体经济组织再调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的情况下，土地征收补偿费全部归集体经济组织所有，由集体经济组织所有成员平分；二是集体经济组织不再调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的情况下，土地征收补偿费由被征地农民和集体经济组织之间7∶3分成，集体经济组织所得由剩余部分成员平分。

首先，经过分析可以看出，在以上两种土地征收补偿款的分配模式下，无论是采取哪种分配方式，从集体经济所得部分中提取一定量的资金为符合参保条件的农民支付基本养老保险，都会使其他农民的所得利益受到损失，这部分人势必会极力反对，除非参保人数超过集体经济组织总人数的2/3以上，否则，这一方案很难通过。

其次，由于集体土地属于集体经济组织所有，若为部分失地农民缴纳基本养老保险之后，集体经济组织土地补偿款所剩无几，甚至还要补贴，集体经济组织出于维护土地所有权利益考虑，一般抵触情绪较大。

因此，除非在被征地单位土地几乎被征收完毕、内部成员大部分人都具备纳入参加基本养老保险的情况下，集体经济组织才会考虑为失地农民支付应承担的基本养老保险，否则，集体经济组织出资30%为少数失地农民缴纳基本养老保险阻力重重。因而，在实际操作中，就出现了如下恶性循环，一个集体经济组织每次只被征收一部分土地，土地补偿费每次都被分光了，等到土地被一点点征收完毕的时候，集体经济组织也已没有能力再为失地农民缴纳基本养老保险了。

3.3 以眼前生活保障为出发点，个人无力也不愿参加基本养老保险

3.3.1 失地农民无力缴纳基本养老保险费用以海口市项目A为例，核定参保人数为828人，人均参保标准为9.22万元，核定土地征收补偿款总额为2054.06万元，假设补偿款全部支付给符合参保条件的人，集体经济组织及其他失地农民都不参与分配，则人均可得土地补偿款2.48万元；基本养老保险费用按农村集体经济组织和个人分别承担20%和30%计算，为每个失地农民参保，集体经济组织和个人分别应缴纳1.84万元和2.76万元。可见，即使土地补偿款全部缴纳，每个人还需要再自掏腰包0.28万元，才能凑齐参加基本养老保险个人需承担部分。用于安身立命、养家糊口的土地被征收，基本生活已没法保障，还要再拿出0.28万元参加基本养老保险，对于失地农民来说无疑是天大的困难，失地农民根本无力承担。

3.3.2 失地农民不愿参加基本养老保险一是失地农民不得不放弃参加基本养老保险。在目前农村集体土地征收补偿费的分配模式下，只有在失地农民脱离集体经济组织或不要求集体经济组织再调整数量与质量相当的土地继续承包经营时，集体经济组织才愿意为失地农民承担基本养老保险费用。在这种情况下，失地农民要选择参加基本养老保险，不仅要承受巨大的资金压力，还要面临失去生活来源的威胁。由于农民缺乏工作技能，失地之后生活会难以为继，失地农民一般会选择不参加基本养老保险，而是要求集体经济组织再调整数量与质量相当的土地继续承包经营。二是失地农民不愿参加基本养老保险。对失地农民，在集体经济组织无法再调整数量与质量相当的土地继续承包经营时，参加基本养老保险后，剩余资金所剩无几，生活压力非常大，在基本生活难以为继，对未来充满迷茫的情况下，再把到手的资金投入到几十年之后的养老，普遍意愿不高。对于青壮年来说，由于要等到55岁（女）或60岁（男）以后才能按月领取养老保险金，当时得不到实惠，则不如投资，部分年轻人则对进城务工办理城镇职工养老保险抱有期望[1]；对于老年人，养老金能不能维持基本生活，临终之前能不能收回成本更是难以确定。

4 完善被征地农民基本养老保险制度的建议

4.1 提高土地补偿标准，保障农民权益

要切实提高土地补偿标准，改变目前以农地产值核算土地征收补偿价值的补偿方式，建议实行以土地出让收益与土地征收补偿相挂钩的方式核定土地征收补偿标准，政府将土地出让收入扣除基础设施开发等成本后的纯收益全部返还给农民，真正让利于民，充分体现和保护农村集体土地的所有权和使用权权益，让失地农民有充足的资金去考虑参加基本养老保险等长久生计问题。

4.2 失地农民的基本养老保险全部由政府解决

在当前农村集体土地征收补偿费普遍较低的情况下，再由集体经济组织和个人承担一大笔基本养老保险资金，压力较大，集体经济组织和个人缴纳的积极性都比较低，参保意愿薄弱。建议在现有标准的基础上，失地农民基本养老保险费用全部由政府承担。一是切实保障农民权益，体现以人为本的思想，不再让被征地农民在失地的情况下还要为参加基本养老保险费用而犯愁；二是可以进而提高征地成本，有效遏制政府肆意征地的冲动。

4.3 改革交费方式和期限，创新参保模式

目前农村集体经济组织和个人承担部分“分别从土地补偿费和安置补助费中支付，在征地时一次性足额支付”的规定，有利于保证其土地补偿款发挥养老作用，避免被短期消费掉，但会增加其一次性交费的压力，从而影响被征地农民基本养老保险工作的顺利进行[2]。建议视不同情况，改革缴款方式及期限。对于即将或已经达到享受条件的困难老人，一次性交付，采用银行提供贷款、财政专款担保的方式解决，银行贷款从每月领取的基本养老金账户中提取不高于50%的金额进行偿还，不足部分由财政兜底[3]；对于尚达不到养老标准的失地农民，允许其在达到享受条件之前分期缴纳。

4.4 采取城镇社保和养老保险相结合的方式，降低失地农民生活风险

由于大多数农民除了耕作外别无其他的技能，农民失去土地，就意味着失去了基本生活保障，同时，进入城市非农部门就业是其惟一的选择[4]，所以对于失地农民，他们最渴望的并不是养老保险，而是失地之后的基本生活保障。因此建议采用基本生活保障和养老保险相结合的保障形式，对于即将达到或已经达到养老标准的困难老人，采取纳入基本养老保险方式；对于尚达不到养老标准的失地农民，在集体经济组织没有能力再调整数量与质量相当的土地给其继续承包经营的情况下，政府应将其纳入城镇社会保障体系。只有这样，才能真正解除被征地农民的后顾之忧，才能使失地农民有参保的意愿和积极性，才能真正做到失地农民长久生计有保障。

4.5 采取就业安置、留用地安置等多种形式，确保被征地农民长久生计有保障

一是引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业的能力和自觉性，积极主动地参与市场化就业。政府要积极提供失地农民再就业技能培训，并鼓励征用地单位和其他工商企业尽量消化失地农民，对吸收失地农民的企业给予有关税费方面的优惠政策[5]。鼓励、扶持失地农民自谋职业，自谋职业的失地农民应享受城镇下岗人员的有关信贷、税费、低保等政策优惠。

二是采用留用地安置，使被征地集体经济组织在留用地上进行一些长期收益项目的开发经营，保障农民长期稳定的收益，使农民可分享到农地转非后的增值收益，并可在一定程度上解决农民的就业问题。同时，作为货币补偿的补充形式，也可节约政府的财政支出，减轻政府的资金压力[6]。

4.6 规范操作，加强指导

由于农民对国家政策方针的知晓和理解程度有限，对长远生活缺乏正确的分析和判断，往往只看到眼前利益，为了维护农民利益，保障失地农民长远生计问题，政府要加强对失地农民参保的指导。建议在不断完善被征地农民基本养老保险制度的前提下，市县政府要组织社保、土地、农业等部门共同制定一套切实可行的实施方案，组建专门的失地农民参保指导协调机构，加大宣传力度，指导农村集体经济组织及失地农民积极参保。