土地整治重大工程项目建设监测管理系统的设计与实现

2012-09-23金晓斌周寅康

中国土地科学 2012年7期

胡静，金晓斌，陈原，杨剑，周寅康

（1.南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210093；2.国土资源部土地整理中心，北京100035）

1 引言

自1997年《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》明确了“实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策”、“按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境”以来，中国土地整理制度及其管理方式经历了实践探索、逐步规范，并不断深入的发展历程[1-2]。2006年以后，土地整理内涵和国家层面的项目管理方式都发生了变化。在土地整理内涵上，开展农村土地整治上升为国家战略部署，提出土地整理要注重从项目实施向制度设计转变，使农村土地整治成为推进社会主义新农村建设和城乡统筹发展的新平台，形成了以村庄规划整治为突破口，以土地整理复垦为重点，以城乡建设用地增减挂钩试点为动力的“整合各类资金，整体规划、整体推进”的田、水、路、林、村综合整治。在项目管理方式上，进行了由国家审批向省级国土资源部门审批转变、由国家总负责向国家监管省级国土资源部门总负责转变、由国土资源部门推动向地方政府和部门共同推动转变[3]。国家则集中部分中央分成新增建设用地有偿使用费重点支持经国务院批准、实施效果明显、补充耕地规模大的土地整治项目，即土地整治重大工程项目（以下简称为重大项目）。

区别于前期国家投资土地整理项目的管理模式，重大项目采取省级立项、中央支持的建设模式，相应的管理程序和要求都发生了重大变化。在管理程序上，中央主管部门不再直接参与重大项目的规划设计审查与实施管理，在立项决策阶段，通过对可行性研究报告和实施方案进行评估，就总体规划布局、建设任务落实、资金核定与筹集渠道、工程进度安排等进行评估，确定中央资金支持的比例与数量；在过程管理上，通过年度评估和中期考核，了解实施进展、资金筹措与使用、工程质量与土地利用、管理制度建设等情况，指导项目建设有序开展；在管理方式上，要求加强管理信息化建设，强化对项目建设的过程管理。为了实现对重大项目建设信息的动态化管理，建立“中央→省级→县（区）级”，即至上而下又上下结合的分级管理机制，通过将立项材料、年度计划、实施情况、竣工验收等资料对比分析，对已批复重大项目的实施环节控制性指标落实、工程进度、资金使用等内容进行监测和预警，成为重大项目中央管理的重要环节。目前，在理论研究方面，土地整治相关研究集中于整治模式[4-5]、整治潜力评价[6]、资金绩效评价[7]、生态效应与景观建设[8-9]、监管理论[10-11]等方面，有针对性地分析重大项目实施特点，运用计算机技术构建辅助监管系统的尚不多见。本文试图在对重大项目中央管理流程[12]分析基础上，开发动态监测管理系统，为加强对重大项目的过程控制，强化监管的目的性，提高项目管理的效率提供技术支撑。

2 重大项目管理的需求分析

土地整治重大项目是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，在保护和改善生态环境、保持区域水土资源平衡的前提下，围绕实现提高耕地质量、增加耕地数量、保障粮食安全的规划目标，形成集聚规模效益，所采取的以落实重点区域内大规模耕地开发、大面积节水增地、大幅度提高基本农田产能为目的的土地整理、土地复垦和土地开发工程项目。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》明确提出，“各级国土资源主管部门要结合国土资源综合监管平台，加强农村土地整治项目管理信息化建设，实行全程监管，进行在线备案，对项目批准和实施情况，实行网络直报备案，及时向社会公示，自觉接受社会公众监督”。面对新时期土地整治工作“全程全面，集中统一”的管理要求，为满足重大项目信息化建设需求，土地整治重大工程项目监测管理系统应具有以下功能：（1）管理过程应全程全面，管理程序应具有弹性，管理方式应采用动态监管；（2）备案信息应完备，即从立项批复到竣工验收各阶段的重点内容都应予以体现；（3）填报责权应明确，实行“谁批复，谁填报；谁验收，谁填报”[13]；（4）填报时间应统一，工程实施、资金拨付使用等信息可采取季度报告的形式，竣工验收应实行“随验随填”；（5）监测与预警过程应自动化，即自动匹配立项申报阶段、预算和计划下达阶段、工程实施和竣工验收各阶段的控制性指标，若不一致应自动预警；（6）统计分析应可定制化，用户可根据需求选择统计指标并组合各类查询统计条件，获取需要的统计文、图、表。

3 系统定位与建设目标

3.1 系统定位

本系统用于对中央支持土地整治重大工程项目的管理与建设信息进行在线申报、备案、统计分析、监测预警和数据服务，并由此构建服务于中央、省、县三级国土管理部门的项目信息库。其中中央层负责项目审核、中央批复项目基本信息录入、预警参数设置，实现浏览、查看、统计分析、批量数据导入导出以及用户管理等功能；省级层主要负责建设任务与资金分解、区域内各季度子项目进展与工程建设情况统计汇总上报，区域内报备数据的审批、浏览、查看与统计分析；县级层负责子项目年度计划任务录入、季度子项目工程建设进展填报、变更申请提出、监督检查汇报、竣工验收信息填报等。

3.2 系统建设目标

结合重大项目管理需求，确定系统建设目标为：（1）实现对重大项目从立项申报到成效发挥各环节重点信息的全面监督管理，提高项目管理的效率和质量；（2）加强项目监督检查力度，促进重大项目效益积极发挥，更好地服务于地方经济建设；（3）构建“集中统一、全程全面”的实施监督管理体系，提升项目管理质量和资金使用效益，提高规范化管理水平。

4 系统设计

4.1 系统流程设计

根据重大项目管理流程，结合管理特点，按照计算机协同工作设计的工作流思路，将系统分为中央、省级、县级三个层级进行搭建，流程设计见图1。

4.2 系统功能模块设计

根据系统建设需求，系统需完成基础数据入库、数据统计分析、监测预警、成果数据输出与查询、用户管理等功能。基于此，将系统划分为8个相互独立又在业务逻辑上相互联系、能够协同工作的功能模块。本系统为三级管理系统，对于中央用户，其管理范围为全国；对于省级、县级用户只能进行本辖区内重大项目或子项目的操作。此外，系统用户分管理员用户（主要负责用户管理、区域管理）、填报用户（负责项目基础数据录入）、审核用户（负责对填报用户填报数据进行审核）三种类型。系统功能框架见图2。

系统各功能模块分述如下：（1）项目管理信息入库模块。该模块主要针对已批复重大项目的基本信息、实施方案与年度计划、建设任务分解、子项目规划设计及建设任务下达、资金下达等数据，实现数据信息的录入、编辑、修改等功能。（2）项目信息查询模块。该模块除提供常用的查询检索功能外，还可根据用户需求导出所选项目数据信息。可查询的项目信息包括：①重大项目申报基本信息，如项目区位置与范围、建设规模、投资等；②重大项目建设任务分解批复结果；③重大项目年度计划及实施方案；④重大项目管理信息类、工程进展类、工程施工类等信息的查看与选择性导出。（3）子项目管理模块。该模块提供子项目相关信息的填报、审核与统计功能。填报与审核信息主要包括子项目规划设计、子项目工程季报、子项目变更、竣工验收及监督检查情况；统计信息包括子项目工程年报、子项目执行情况、子项目预警等。（4）建设任务进展模块。该模块针对截止到本次统计时间、重大项目中已开工的子项目。通过匹配已开工子项目的规划设计与截止到本次统计的子项目季报情况，自动计算重大项目或子项目的工程进展、资金进展及工程与资金匹配情况。（5）预警查询模块。该模块通过设置相关预警参数，实现对重大项目或子项目的建设目标（任务）完成情况、资金投入与使用情况、形象工程完成情况、资金与工程进展匹配情况、项目变更情况的自动预警。（6）统计分析模块。该模块主要对重大项目或子项目进行统计（包括子项目工程计划量与完成量，子项目资金计划量、拨付量、使用量，建设任务计划量与验收量及子项目的实施状态），分析其实施状态，建设目标完成情况，工程进展及资金下达与使用情况，并将相关统计、分析结果以图、表、文的形式展现。（7）其他功能模块。该模块主要实现重大项目建设任务分解信息、子项目建设任务与资金下达、子项目规划设计与子项目季报等数据的批量导入。（8）系统设置模块。包括用户维护、数据库维护、数据备份恢复及日志管理等功能。

图1 系统流程设计Fig.1 The flow chart of the system

5 系统实现与分析

5.1 系统实现

根据系统建设需要和J2EE的技术优势，系统结构采用层次化设计思想，具体分为数据层、逻辑层、表现层。第一层为数据层，是整个系统的核心部分，以SQL Server 2005作为数据库管理平台，实现数据的高效存储、管理；第二层为逻辑层，通过J2EE开发工具，以JAVA语言编程，构建系统框架及主要功能模块；第三层为表现层，由系统的功能模块组成，采用Tomcat作为web服务器，实现所有人机交互界面及特定业务功能需求开发。

5.2 系统应用实例

图2 系统功能框架Fig.2 The functional framework of the system

（1）项目概况与基础数据。湖北省南水北调汉江沿线土地开发整理重大工程是2009年批复的中央支持土地整治重大工程项目。项目区位于湖北省汉江沿线，地处东经 109°27′— 114°24′、北纬 30°04′— 33°15′之间，涉及十堰、襄樊、荆门、孝感、武汉、仙桃、潜江、天门8个市的26个县（市、区），分为汉江上游水源山地区、汉江中游丘岗区和汉江下游平原区三种工程类型区，总建设规模33.92×104hm2，总投资84.66×108元，建设工期为5年。与前期已开展的国家投资土地整理项目相比，该重大项目具有规模大、投资多、周期长、区域广等特点，若仍采用传统管理模式，将面临数据庞杂、管理难度大、人为影响强、信息共享率低、上报资料实时性和可靠性差等不足。因此，运用计算机信息化管理手段开展项目监测监管，实现立项申报备案、行政审批，实施在线监测、统计分析的全流程、动态、网络化管理，是提高管理质量和管理效率的重要措施。

（2）管理措施。依托目前土地整治项目管理工作流程和信息统计渠道，确保各级数据统一和上下联动，将系统分为中央、省、县3个层级应用。在中央层填写重大项目立项批复信息的统一控制下，省级层负责录入项目可研报告、实施方案、年度计划、子项目计划、资金分配方案，通过建立自上而下的项目分解和自下而上建设信息处理，全面掌握项目进度、资金使用、竣工验收、变更管理等情况，为督促项目实施与制定年度计划提供依据；县级层负责录入子项目规划设计、子项目预算、年度计划安排、工程季报、变更申请、监督检查、竣工验收等信息，通过可溯源的信息收集和处理方式，完善信息收集过程，确保录入数据真实可靠。中央层和省级层可根据设定的预警标准和预警等级，对监测指标异常的项目进行监督控制，提高监管的及时性和针对性，为监督和指导重大项目顺利开展提供决策支持。

（3）结果分析。借助系统，中央层面实现了对重大项目实施过程中的资金投入与使用情况、形象工程完成情况、资金与工程进展匹配、重大变更等的动态监测；省级层面既可实现协作办公，提高项目管理效率，也能实现跟踪项目进程，监督项目执行，督促项目进展，及时处理变更申请，适时开展检查，并对项目进度、资金使用、竣工验收等进行及时汇总和上报。部分系统功能界面（图3，封三）所示。

图3 系统部分功能界面图Fig.3 Part of functions of the system

6 结论与讨论

土地整治重大项目的统计、监测、预警是确保项目规范有序、及时高效开展的有力途径，本文通过理清相关管理程序，结合项目特点，构建了土地整治重大工程项目建设监测管理系统。该系统以构建报备数据库为基础，对立项申报、预算与计划下达、项目实施、项目竣工验收4个阶段的信息数据进行报备，通过对报备信息统计分析，实现了对重大项目的全程、全面、动态监管；以重大项目管理程序为系统流程设计依据，规范了相关管理行为，理顺了管理流程，优化了管理模式，共享了信息资源，提高了管理效率。由于目前重大项目的工程指标尚缺乏统一规范，本系统在指标设置上遵循一般性原则，未充分考虑各重大项目实施区的区域差异，为切实发挥监管系统作用，系统后期仍需进一步完善指标构建。

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