孙陆萍

一、全面预算管理含义和内容

（一）全面预算管理的含义

随着商品经济的发展，企业的所有权和经营权相分离，为了提高公司的经营效率和实现公司的战略目标，预算管理开始被广泛应用于企业协调、控制各职能部门的经济活动中。全面预算管理在传统的预算管理的基础上，扩大了预算的广度和深度，涉及到全员、全方位和全过程。

全面预算管理是企业通过预算将企业内部的各单位和各部门的财务及非财务资源进行集中考核、控制和分配，整合企业内部资源，协调企业的生产经营活动，实现企业的经营目标的企业管理活动，是企业全过程、全方位和全员参与的预算管理。

（二）全面预算管理的内容

全面预算管理是融经营预算、资本预算、薪酬预算和财务预算为一体的综合管理系统，从预算结构上来看，根据国资委规定，国有企业预算时，需要反映主要业务损益、固定资产投资、长期股权投资、人工成本等预算表。全面预算管理实施“先总后分、总分结合”以及“先下后上、上下结合”的编制流程，集团总部制定整体的战略目标，再根据各成员单位的经营规模、将战略目标细分到各成员单位，实现先总后分、总分结合的思想。在具体业务指标的预算上，坚持先下后上、上下结合的原则，有效防止集团总部脱离各成员单位的实际而制定简单的预算工作。

二、全面预算管理的必要性和特点

（一）全面预算管理的必要性

国有企业实行全面预算管理是国资委确保国有资产安全和有效利用的必要要求。国资委作为政府对企业出资的执行机关，享有国有资产的收益分配权，而为了确保所投入资金符合国家的投资方向，国资委通过企业的全面预算，掌握国有企业的战略方向和财务控制权。

实行全面预算管理是企业实现战略目标的必然要求，是提升企业战略管理能力的前提条件。全面预算管理将企业的长期战略目标转化为企业的年度目标，将企业的总体战略目标与各子、分公司的发展目标和经营条件有机的结合，并落实到企业的各项业务，将战略目标分配到各职能部门以及各子、分公司。在年度预算的指导下，合理安排各部门各单位的工作内容，将各部门工作有机结合，从而促进企业战略目标的实现。

实行全面预算管理有助于完善企业的财务预警机制。全面预算将企业的全方位的经营纳入预算范围内，能够为企业下年度的经营方向和模式限定正常化的范围，从而细化企业的财务预警机制。年度全面预算对企业在下年的的财务预警机制监控方面的作用，主要表现为两个方面，一是金额上的预警制度，年度预算为企业预算年度的各项指标进行了量化，在年中预算监控中，出现金额异常的指标会为企业管理层提供有效地预警信息；二是性质上的预警制度，各成员单位在提交年度预算时，将预算年度的主要经营目标和重大事项进行规划，有利于企业进行风险监控。

实行全面预算管理是完善企业绩效考评机制的重要条件。通过将预算的各项指标与企业实际的经营效果相对比，可以直观的看出各单位各部门的年度经营成果，从而为企业员工及领导层的考核评价提供新的思路。

（二）全面预算管理的特点

一是全面性。全面预算管理的全面性主要体现在全员参与、全额纳入、全程监控等方面。全员参与是指企业在制定年度预算计划时，以集团总部财务部为核心部门，结合各个层级人员以及各个部门人员的工作，共同做好年度预算工作。而不仅仅是特定级别的财务人员的参与。全额纳入是指企业的年度预算在预算统计工作结束之后，进入预算执行和调整和监控阶段，预算年度的各项业务均需要纳入监控范围内。在预算编制中，不仅包括财务预算，更包括薪酬预算、经营预算和资本预算等内容。全程监控意味着从预算工作的动员开始，一直到年度终了，企业的预算内事项均需对其实施有效地监控，并按照实际情况对年度预算进行调整，以更好的适应新的企业内部和外部生产经营环境。

二是系统性。全面预算管理工作不再是传统的财务预算工作，其是以现代的计算机网络技术为基础、以集团财务部的工作为核心，结合公司各个部门、各个成员单位的相关工作人员进行下一年度的合理预测。系统性表现在横向的协调性和纵向的一体化上。企业在编制预算时，根据具体指标的性质，灵活运用固定预算、弹性预算、零基预算、滚动预算和作业预算等系统化的编制方法。

三是指导性。全面预算的编制基础为企业集团的战略目标，因此在集团的发展过程中扮演着指导性的角色。预算工作在整体上可以指导预算年度所属单位的发展方向，而将预算进行季度、月度的细化，可以进一步的规划编制单位的当季度、当月的正常经营业务。

三、全面预算管理的制度框架

一是全面预算管理的组织体系。我国国有企业内部全面预算管理组织体系涉及到企业的各个层面，在预算体系中分为预算管理委员会以及预算管理办公室。预算管理委员会为全面预算管理的核心部门，每年根据企业的战略规划和当年年度目标，制定本年度的预算目标，集中审核各责任中心的年度预算，对预算执行过程进行微调，并协调预算执行过程中的各项问题，负责预算责任中心的绩效考评等内容。预算管理办公室为全面预算管理的责任中心，负责本单位和部门的预算数据的提交和申报，负责本单位和部门预算执行情况的监控并及时向企业预算管理委员会进行信息反馈。

二是全面预算管理的指标体系。预算管理的指标体系将全面预算管理体系数字化，并深入企业的生产经营各环节，从业务前段入手，针对不同的责任部分，提出不同的指标内容。指标体系具体可分为成本费用预算指标体系、投资项目指标体系、现金流量指标体系、债务规模与结构指标体系等部分。通过指标体系细化企业整体的预算工作，从而实现企业全面预算管理的可操作性和业务指导性的作用。

三是全面预算管理的编制程序和方法体系。全面预算管理的编制程序和方法，从逻辑上和方法论上规范了预算管理体制，为企业年度预算的编制、执行和监控提供了方法保障，同时提高了全面预算工作的工作效率，规范了预算编制的工作标准，防止预算编制的随意性。具体而言，主要包含了固定预算、滚动预算、零基预算、弹性预算等预算编制方法的综合和灵活运用上。

预算管理委员会在对不同的责任中心的不同的预算指标，应根据该指标的具体属性特征选择恰当的预算编制方法。比如变动成本应采用弹性预算，而固定成本项目则应采用增量预算等。而对于资金预算的管理，则应以月、季、年为预算期间，以季度为计划区间，并以月份为计量基准，编制资金的月度滚动预算，定期调整年度以及季度资金预算，将固定预算和滚动预算进行有机的结合，从而更好地反映企业预算年度的资金状况。

四是全面预算管理的执行监控及调整制度。预算执行过程的日常监控主要由预算管理办公室职能部门负责，并将监控异常情况以及预算偏离值较大的预算项目向预算管理委员会进行定期和不定期的汇报和备案。日常监控主要包含了财务监控、审计监控、人力监控、业务监控等内容。通过财务监控确保财务信息的真实性、完整性和可靠性；通过审计监控，企业对预算执行和调整中的重大事项进行调查和评估，确保企业的决策有利于企业价值目标的实现；通过人力资源监控，有利于企业在人事绩效考核、人工成本等方面得到可靠的数据支撑；企业通过业务监控，对具体的项目和业务的投资和撤销投资等决策进行监控，有利于防范企业经营风险。预算调整是全面预算管理制度框架的重要内容。年度预算具有预测性，预算数据的确定是基于预算时点企业的经营状况并对未来经济环境、经济政策以及企业发展状况的合理预测的基础上进行的，因此预算数据具有可变性，预算调整是完善的预算工作的必要条件。预算调整作为全面预算管理工作的必要环节需要设置严格的审批制度和程序。

五是全面预算报告制度。全面预算管理中的预算报告分为基本报告和特别报告。基本报告为定期报告，反映了各责任中心的日常生产经营状况和预算执行状况，特别报告则主要是非定期报告，主要反映责任中心对特别事项的报告。报告制度为全面预算管理的分析和考评提供了文件基础，有利于预算工作的深入开展以及预算作用的有效体现。

六是全面预算管理考评制度。预算考评制度是全面预算管理的激励和约束机制。通过预算目标和预算指标的设定，结合责任中心的实际运行情况，对各责任中心的运营绩效进行考核和评价。全面预算管理的考评制度在不同的责任中心有不同的表现形式和评价体系。

四、我国国有企业全面预算管理存在的问题及原因

一是全面预算的理念未成功转变。全面预算管理是建立在原有的简单的财务预算基础之上。国有企业在计划经济时代的年度计划和分配工作的思想并没有完全随着国有企业改革的发展而同步发展，计划经济时代的烙印明显。大多数职工仍将预算简单的定性为财务预算，并认为预算工作由财务部门全权负责，财务部之外的部门的预算责任意识不强。

二是企业管理层对预算工作的重视程度不够。目前国企内部存在的预算无用论的思想仍然存在，尤其是在预算工作与实际的业务情况不一致时，预算的指导作用并未得到充分的体现。主要有两个方面的原因，一方面是企业面对的内外环境的不断变化，另一方面则是企业在编制预算时，未能充分将企业的经营能力与企业预算年度的发展潜力有机结合。

三是预算编制的形式化。针对国资委的要求，国有企业应实行全面预算管理方式，但是不少国有企业仅仅是为了向国资委提交预算数据而进行预算，使得企业预算的工作从一开始就不是为了指导企业下年度工作而进行的，进而无法发挥全面预算的作用。同时，为了在数据上达到国资委对企业的要求或者降低年终考核的标准，相关人员在编制年度预算表时，刻意调整相关数据以达到其目的。

五、对我国国有企业全面预算管理的发展的建议

首先，国企内部应首先从管理层重视预算工作，并重视全面预算在预算执行阶段的监控和分析。只有管理层认识到预算工作的重要性，相关职能部门才能更好地落实本部门的预算各项工作。应按照国资委的文件要求，设置预算管理委员会，同时在国企内部实行统一的预算编制标准。同时，国企应将预算编制建立在为本企业服务的基础上，防止预算工作流于形式。

其次，充分发挥公司总部在全面预算工作中的统领作用。公司总部预算管理机构要依据企业战略规划、市场分析和预测、内部营运情况，结合企业往年的经营实际情况等要素，综合考虑预算年度可能发生的情况，对预算年度的主要经营指标进行预测，并作为各单位在编制年度预算时的目标指引，确保所属各单位在编制预算数据时基调一致，增强各单位预算数据的可比性。

第三，加强全面预算管理的后期工作。全面预算管理的指标编制阶段仅为预算工作的前期阶段，而预算执行和预算执行结果的分析对企业执行年度以及之后的非常重要。预算执行阶段是检验预算编制与实际情况的相符度，基于预算编制基础可靠的假设下，分析差异的来源和原因，并对以后年度的预算编制提供指导和借鉴，方能更好地指导全面预算在企业内的发展，更好地为企业战略目标服务。

第四，重视全面预算管理与责任中心的绩效的考核。全面预算管理体系中预算考评制度的完善与否，直接关系到对责任中心以及其负责人的激励和约束的效果。同时，企业管理层应重视全面预算对于绩效考评的作用，通过政策和制度等保障提高对全面预算管理的重视度，防止企业的全面预算管理流于形式。

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