■本刊记者 贺海峰

2012年上半年，安徽省黄山市、浙江省淳安县连续6次在两省交界处的新安江江段检测水质。此举意味着中国第一例跨省流域生态补偿试点，开始进入实质操作阶段。

“清溪385清公我里心、，水横色跨异皖诸浙水两”省，蜿的蜒新安江，素以江水澄澈碧透著称。其下游则是浙江省重要饮用水源地，也是中国经济最发达的长三角地区的战略备用水源——千岛湖。

在国内多数大江大河、淡水湖泊频频拉响水质警报的大背景下，千岛湖依然是全国水质最佳湖泊之一。由于其60%以上的入湖水量和集雨面积都集中于安徽省境内，因此，上游新安江的来水质量必须“严防死守”。

不过，上下游如何来分担保护和治理的责任，多年来一直困扰着两地政府。迄今，我国现有的法律、法规及政策，尚无一条涉及生态补偿，跨省操作更是难上加难。

所幸的是，经由数位全国人大代表、政协委员奔走呼吁，中央领导多次批示，国家部委持续酝酿，安徽、浙江反复磋商，终于形成一套中央及两省共同认可的“游戏规则”。

按照约定，财政部直接划拨安徽省3亿元补助资金，用于新安江流域水环境治理。一年以后，若两省交界处的新安江水质达到一定标准，由浙江省补偿给安徽省1亿元；若水质达不到标准，安徽省则补偿给浙江省1亿元。

2012年上半年，安徽省黄山市、浙江省淳安县连续6次在两省交界处的新安江江段检测水质。此举意味着中国第一例跨省流域生态补偿试点，开始进入实质操作阶段。

那么，谁在幕后推动试点？能否抹平既有分歧？哪些方面亟待完善？长效机制如何建立？

试点来之不易

“试点工作能够走到今天，很不容易。”中国水利水电研究院副总工程师，十届、十一届全国人大环境与资源保护委员会委员何少苓感慨万千。

1998年，千岛湖第一次遭遇蓝藻侵袭。据此，在1999年全国人大九届二次会议上，浙江省代表团正式提交一份关于“要求安徽省加强新安江流域上游漂浮物清理”的建议。

很快，安徽方面也提出了自己的诉求。2000年全国“两会”期间，安徽省代表团建议“尽快将新安江流域污染防控和生态环境保护工作纳入到国家计划；安置歙县库区‘后靠上山’移民外迁工作”。

水利部、国家环保总局先后作出了回复。不过，歙县籍全国人大代表潘金根直言：“回答模糊，没有解决实际问题。不很满意。”

2001年，时任国家环保总局副局长宋瑞祥带队现场调研，并在杭州首度召开了两省的协调会，但始终没有满意的解决办法。

转机发生在2004年。全国人大代表何少苓及其团队专程前往新安江，对上下游水资源保护和生态建设，进行了为期6天的实地调研。他们从安徽坐船，沿江而下，一直到千岛湖水库大坝上岸，一路了解两省的意见。

据何少苓回忆，当时，千岛湖水质已变为Ⅲ类，已无法达到功能区划Ⅱ类水的水质目标。其实，湖水水质总体良好，只有总氮超标，主因是来自上游8万“后靠上山”移民的面源污染。

而上游各市县同样颇有微词：“由于保护新安江流域的水质，上游发展受到很大限制。”

“两省之间存在不少矛盾，且相互之间沟通也不够。”何少苓说。2003年，钱塘江污染到了最危急关头，杭州海水倒灌，几乎让整个城市供水陷入瘫痪。于是，杭州市决策层研究了一个向千岛湖年调水10亿立方米的规划。而安徽省则规划在新安江上游黄山市境内，修建一座库容为8.4亿立方米的月潭水库。但是，两省之间并未进行任何协调沟通。

凡此种种，促使何少苓认识到，两省各自为政，根源在于生态保护与经济发展之间的悖论。“上下游应享有公平公正的生存权和发展权，上下游应协调起来考虑。”

2005年3月，在全国人大十届三次会议上，何少苓等代表联名提交了《关于在新安江流域建立国家级生态示范区和构架“和谐流域”试点的建议》。这正是跨省流域生态补偿机制概念的“雏形”。

之所以建议选择新安江先行试点，是因其“具有较好的条件和基础”——新安江只涉及两个省，主要流域范围在黄山、杭州两个地级市，关系相对较为简单；流域水质总体良好，污染治理难度更小一些。何况，尽管两省存在分歧，但都有保护水资源的迫切需求。

2006年全国“两会”期间，何少苓等再次提交了“关于在新安江流域建设生态共建共享示范区的建议”，并很快被全国人大常委会列入12件重点督办的建议案。

这一建议与财政部不谋而合。2007年7月，财政部、环保部将新安江流域生态补偿机制列为全国首个跨省流域生态补偿试点。

漫长的磋商

不过，由于两省诉求相左，试点一度陷入僵局。

上游黄山、下游杭州，同饮一江水，然而跨越一条省界，经济社会发展水平相去甚远，且这种差距正日渐拉大。

一组数据可体现黄山的经济窘境：2010年，在安徽16个地级市中，黄山只有590家规模以上工业企业，仅占全省4%；全市工业增加值约为101亿元，仅占全省2%。

而黄山也正面临难得的发展机遇：沿海发达地区制造业成本居高不下，工厂纷纷选择内迁，地理位置与长三角无缝对接，开始成为产业转移的优选地。

只因地处长三角大水缸千岛湖的上游，黄山不得不设置环保准入高门槛，不得不忍痛放弃稍纵即逝的发展机遇。“十五”以来，全市累计关停并转各类污染企业220多家，总投资额40.8亿元；最近三年，更是拒绝了大项目160余个，意向投资总额高达160亿元。

一味要求黄山牺牲经济发展速度，保住新安江上游的一江碧水，而下游的浙江人则尽享环保果实，于情于理，均不合宜。

“下游浙江人民应对安徽人民心存感激，应本着‘谁使用谁付费、谁受益谁补偿’的原则，对上游的安徽给予补偿。”全国政协副主席张梅颖直言不讳。

2009年8月，环保部主持制订了《新安江流域跨省水环境补偿方案》（第一稿）之后，在杭州召开了由皖浙两省相关地区环保部门的协调会议。会上，浙江方面提出，应当建立以交接断面湖泊标准并水质改善为原则的考核机制，并将其作为生态补偿的依据。但安徽方面却予以拒绝，“新安江水质一直是按照河流属性进行考核，如果考核不切实际，情愿不要补偿资金”。

安徽宁可不要生态补偿自有原因。长期以来，黄山为保护一江清水，牺牲了很多发展机会。近年，黄山全市人均生产总值不及杭州1/3，农民年人均纯收入、城镇居民年人均可支配收入仅为杭州一半。“全市上下加快发展、缩小差距的愿望非常强烈。”黄山市一位官员说。

2010年11月，张梅颖率全国政协人口资源环境委员会、国家发改委、环保部、水利部联合调研组，专程赴新安江调研。很快，调研报告得到习近平、李克强、回良玉等多位中央领导批示，试点工作骤然提速。

2011年3月，财政部、环保部正式启动试点工作，同时安排2亿元资金，专项用于新安江上游水环境保护和水污染治理。

但两省若达成共识，仍需跨越两大分歧。

第一个分歧是考核标准。安徽方面认为，河流水质的Ⅲ类水就能做饮用水源地，应以河流水质的Ⅲ类水作为评判基准。而浙江方面则坚持认为，千岛湖是一个湖泊，应以湖泊Ⅱ类水水质为基准。

对两地存在的分歧，业内人士一语道破玄机：总氮是体现水富营养化主要指标，在国家现行标准中，总氮不纳入河流地表水评价。因此，安徽倾向使用地表水检测标准，而浙江更看重湖泊富营养化指标。

在中央部委的说合之下，最终双方都能接受的方案是，把新安江2008-2010年高锰酸盐指数、氨氮、总氮、总磷四项指标常年年平均浓度值，作为考核的基准值。

紧接下来，双方又出现第二个分歧。评判两省交界处的水质，到底依照浙江的监测结果，还是依照安徽的监测结果？

双方妥协的结果是，在交界处建一个水质自动监测站，以自动站的数据为依据，并参考两省联合监测的数据。

2011年9月，凝聚了多方共识的《新安江流域水环境补偿试点实施方案》正式印发。此举表明困扰两地多年的新安江跨省生态补偿难题，终于不再“雾里看花”。

安徽在做什么

新安江治理涉及两个省，但主要任务在安徽。“要切实把这项工作摆在十分紧要的日程。”安徽省省长李斌表态说。

2011年，安徽省第九次党代会明确提出“三个强省”（经济强省、文化强省、生态强省）的奋斗目标。其中，新安江流域综合治理则是“生态强省”的“一号工程”。安徽省委、省政府还明确，不再考核黄山市及其各县工业指标，主要侧重于生态建设、环境保护、现代服务业发展等考核。

当时，中央正在着手编制《千岛湖水资源保护综合规划》，国家联合调研组组长、国家发改委副主任杜鹰前来黄山进行专题调研。借着这个机会，安徽方面建议将规划更名为《新安江及其下游千岛湖水资源保护综合规划》，最终得到采纳。由此，新安江水资源保护上升到了国家层面。

而为了推进新安江流域生态补偿试点工作，黄山市由市委书记挂帅，专门成立领导小组；同时，专门设立了新安江流域生态保护局。

黄山市新安江流域生态保护局局长聂伟平介绍说，安徽方面已利用国家下拨的启动资金，成立专业化江面打捞队，沿河建设垃圾中转站或焚烧炉，开始推进农村垃圾集中处理模式。而在浙皖交界的街口镇，已先行拆除3.5公里河道养殖网箱725只。

“没想到拆得这么快，我以为怎么也得两三年。”面对网箱数月内被全部拆除的现实，做了20多年渔民的姚烈升还非常不适应。当地政府补偿给他12万元，但他也赔进去了12万元成本。

姚烈升家里只有一亩薄田，每年种茶、种果树的收入不到1000元。“今后不能养鱼了，我该怎么办？”而在歙县等地，迄今仍有1万余名“后靠上山”移民没有脱贫。

为了有效防止生态破坏，黄山市还整体搬迁工业企业70多家，优化升级工业项目290多个。

作为企业“退城进园”代表，黄山循环经济园徽州园区实行了工业废水统一处理。所有企业废水出口通过管网连接，集中到集水池，再经过7座处理用池后，才能排入城市污水处理厂。

“帮企业处理废水的价格分为3个时间段。第一档是3元/吨，企业都可接受。”徽州经济开发区管委会副主任吴义红透露，如果价格太高，企业则不愿意。当然，治污成本高于这个价格，而由此造成的每年约1000万元亏空，只能由区财政填补。

相关资料显示，2011年，黄山市在综合治理中大口径资金累计投入88.1亿元，实施项目145个；对应的补偿机制8大类61个试点项目全部开工建设，累计投入3.54亿元。

而根据安徽省测算，2011-2020年，新安江流域综合治理共计需投入资金1595亿元。这笔巨资从何而来？光靠政府投入，显然杯水车薪。因此，建立多元的投融资机制迫在眉睫。

2012年2月，安徽省政府与国家开发银行签署战略合作协议，新安江流域综合治理项目融资额度达200亿元，其中10亿元已经开贷。

“我们也在争取国家出台政策，建立上下游共建共享机制，引导鼓励长三角地区特别是浙商投资兴业，向上游地区输送转移低碳高新产业和企业。上游在保护好水质的同时，下游也应支持上游地区科学发展，做到合作互利共赢。”聂伟平告诉《决策》。

黄山市环保局一位官员进而建议，应根据生态系统服务价值、生态保护成本和发展机会成本，科学制定流域生态环境价值评价体系，具体的补偿方式应包括政策补偿、资金补偿、实物补偿、智力补偿和项目补偿等多种。

而浙江省内部亦有不同诉求。“千岛湖水源主要有两处，除了60%来自安徽境内的新安江，还有40%来自浙江淳安。在流域生态补偿机制上，是否应该把淳安也考虑进去？”淳安县环保局局长童友军呼吁说。