高 程 黄平利

(大连市城市规划设计研究院，辽宁大连 116000)

2009年8月，大连市委十届七次全会提出了“通过发挥工业化和城市化的双轮驱动作用，通过吸引和增长投资扩大城市规模，通过发展产业推动城市发展，通过增加就业扩大城市人口的全域城市化战略”。“战略”全面实施后，2010年大连市域城镇化水平达到72%，按照《大连市城市总体规划(2009～2020)纲要》，预测2020年大连市域城镇化水平将达到84%(年均提高1.5%)，大连进入了城市化高度发展时期。大连如何在加快城市化进程的同时，保证城市化质量，成为本次战略实施的关键所在，而规划管理工作又该如何应对，非常值得我们认真思考。

1 大连“全域城市化”内涵解读

大连实施的“全域城市化”对“城市化”内涵和外延进行了丰富和拓展，注重动态发展的过程，而并非静态的目标。从发展目标来看全域城市化是大连建设国际性城市的途径;从现状问题来看全域城市化是努力消除城乡二元经济结构，促进区域经济、社会、资源和环境协调发展的手段。大连市委、市政府对全域城市化给出了明确定义:“全域城市化是在大连全域以扩张城镇化为基础，以推进产业化为依托，以实现城乡一体化为核心的统筹城乡规划建设、统筹城乡产业发展、统筹城乡社会管理、统筹城乡收入分配的全面转型发展过程”。

2 大连城市化实施途径

大连是东北地区的中心城市，与伦敦、东京等国际城市相比，大连存在中心城区建设规模小、聚集程度低;二级城镇数量少，功能不完善;产业重构现象突出，现代服务业发展相对滞后;基础设施和公共服务设施建设有待协调和提高等不利于城市化发展的各种因素。针对这些不利因素，大连在加快推进“全域城市化”中，将完善城乡空间布局、构建现代产业体系、加强生态环境保护、加强基础设施建设和基本公共服务均等化作为实施“全域城市化”的有效途径。而一部统筹城乡的一体化规划，成为了各行政主管部门沿着“途径”前进的指导和依据。此时，规划行政主管部门的工作尤为重要，只有进一步完善现有的规划管理体制，才能够科学合理的为其他部门发展建设提供依据。

3 全域城市化进程中的规划应对

大连市下辖六区、三市、一县，并设立七个经济先导区，全市陆域总面积1.3万km2。目前，大连除市内四区外，其他各区、市、县及先导区都拥有不同范围的规划事权。各级政府基于本区域发展考虑，都制定了迎合本地区发展需要的地方性规划及管理办法。长此以来，规划所具有的全局性和约束力就被大大削弱了。大连实施“全域城市化”首要条件就是要限定各级政府的规划事权范围，实行“统一规划、分级管理、强化监督”的规划管理体系，并以此为基础构建全域城市化规划体系，指引城乡发展建设，顺利推进“全域城市化”。

1)统一规划。a.统一制定规划，确立基础工作框架。大连市委出台了《关于加快推进全域城市化若干意见》，并由大连市发展和改革委员会制定《大连市加快推进全域城市化实施方案》，对我市城乡开发建设、城乡产业空间布局、城乡基础设施建设、城乡公共服务设施建设、城乡人口与资源环境、城乡土地利用、城市生态建设等方面进行一体化规划。市规划行政主管部门将其纳入城市总体规划中，合理规划城乡空间布局，制定城乡一体化发展蓝图，构建起政府各部门开展统筹城乡发展工作的基础合作框架。各区(市)县政府以及各专业部门以此为纲领开展各自工作，共同推进统筹城乡发展进程。b.建立多规协调的综合性规划编制机制。各专业部门在城市总体规划的指导下共同制定城乡空间布局规划、社会事业发展规划、产业发展规划、基础设施建设规划、资源环境保护等规划于一身的统筹城乡规划，形成具有大连特色、城乡一体、覆盖全域、多规协调的城乡规划体系。c.明确城乡规划编制责任主体，制定多层次的城乡空间规划。大连市进一步明确，城市总体规划由市规划行政主管部门负责组织编制;其他市、县总体规划由各市、县政府组织编制，规划经市城乡规划委员会审查后，报市政府批准(需省政府审批的由市政府转报)，并报市规划行政主管部门进行备案;镇、乡和村庄总体规划，由上级政府组织编制，经市规划委员会审查后，报各市、县政府审批;重点镇的总体规划由各市、县政府组织编制，经市规划委员会审查后，报市政府审批。中心城区内的控制性详细规划，由市规划行政主管部门会同所在区(管委会)政府组织编制，经市规划委员会审议后，报市政府审批;其他市、县的城市和镇控制性详细规划由各市、县(管委会)规划行政主管部门组织编制，经市规划委员会审查后，报市、县政府审批。市级专项规划由各相关行政主管部门会同市规划行政主管部门共同组织编制。各相关行政主管部门或者市政府确定编制单位，并根据城市总体规划确定的原则进行编制，在组织专家咨询，征求有关部门意见后，经市规划委员会审议，报市政府审批。

2)分级管理。分级管理的宗旨是在统一制定规划的前提下，优化各区、市、县及先导区的规划事权，赋予他们一定的项目审批权限，并通过规划监督来保证规划一致性。大连市级规划行政主管部门按照这一思路，研究制定了《大连市主城区和新市区规划管理办法》，并制定了标准化和技术化的审批工作方法，规范和简化各区、市、县及先导区规划行政主管部门审批工作，确保规划实施过程不走样。同时加强对责任区域内所有建设项目的规划管理和监督检查，积极组织现场办公，切实提高工作效率，及时指导和协调各区规划管理中出现的问题。这一体系的架构降低了市级规划行政主管部门的管理成本，同时又提高了区县工作的主动性和积极性，大幅提升了规划管理的效率和科学性。

3)加强监督。按照责、权、利相统一原则，建立与全域城市化发展相衔接的城乡统筹的规划监督管理机制，强化市、县(区)两级规划监督指导职能，城市规划区外的村镇建设项目批后，规划监督管理权下移到乡镇和村，切实加强村镇规划建设监督管理。市规划行政主管部门则加强对主城区和新市区内所有建设项目的规划管理和监督检查，及时指导和协调各区规划管理中出现的问题，主动做好规划服务工作。同时建立规划督察员制度，城乡规划主管部门派驻城乡规划督察员到外围片区，对全域城市化规划实施情况进行业务指导和监督检查，各区规划主管部门应接受市规划行政主管部门的业务指导和监督检查。

4 结语

近年来，面对复杂多变的国内外发展环境，大连加快转变经济发展方式，拉动内需持续稳定增长，促进经济社会协调发展，突破口和创新点就在于加快推进全域城市化。从规划管理的角度来讲，打破城乡规划分割的局面，实施一体的城乡规划，构建“统一规划、分级管理、强化监督”的全域一体化规划管理体系，是顺应当代社会发展的一次变革，是一个长期和不断完善的过程。希望大连在“全域城市化”发展道路上的经验和不足可以为其他地区城乡统筹发展提供参考。

［1］邵 莉，周 东.面向规划事权的济南城乡统筹规划体系［J］.规划师，2012(4)：28-29.

［2］王 芳，易 峥.城乡统筹理念下我国城乡规划编制体系改革探索［J］.规划师，2012(3)：11-12.

［3］大连市委.关于加快推进全域城市化的若干意见［Z］.2012.

［4］大连市发展和改革委员会.加快推进全域城市化的实施方案［Z］.2012.

［5］成都市规划管理局.成都市统筹城乡规划经验总结［Z］.2011.