刘鸿斌，关耀福，邓 春

（1.中共武汉市委党校 法学部，湖北 武汉 430023；2.武汉国防信息学院 作战指挥系，湖北 武汉 4430010）

浅论治庸问责与行政监察

刘鸿斌1，关耀福1，邓 春2

（1.中共武汉市委党校 法学部，湖北 武汉 430023；2.武汉国防信息学院 作战指挥系，湖北 武汉 4430010）

随着我国社会政治经济的发展,腐败事件层出不穷,政府的执政能力受到了前所未有的挑战，公权的运用受到空前的关注，对传统的行政监察提出了新的要求，现阶段如何健全与完善行政监察制度,成为我们面临的一个重要课题。由于各类突发事件的频频发生，治庸问责制度也应运而生。政府为了树立责任政府的形象，必然要整合内部监督系统以提高内部监控能力，所以，在与行政监察机关职责衔接基础上进行治庸问责制度设计与研究，具有十分重要的现实意义。

治庸问责；行政监察；延伸；衔接

我国修宪确立“依法治国，建设社会主义法治国家”的方针后，先后颁布实施了《全面推进依法行政的决定》、《党政领导干部引咎辞职暂行规定》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《公务员法》、《政府信息公开条例》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《行政监察法》、《关于加强法治政府建设的意见》等法律法规。伴随着这一系列法律文件的出台，2003~2004年以“非典”、“开县井喷”和“北京密云踩踏事件”等事件为代表，2008年以山西临汾溃坝事故、三鹿“毒奶粉”事件、河南登封矿难、深圳“9·20”火灾等事故为代表，先后在中国官场刮起了两场“问责风暴”。2005年深圳市以创建和谐深圳、效益深圳为目标，掀起“责任风暴”，实施“治庸计划”。2006年兰州市实施“治庸计划”，对不作为的平庸干部进行惩治。2009年9月党的十七届四中全会指出：“加大治懒治庸力度，着力解决干部管理不严的问题”，成为地方政府实施“治庸问责”政策的基本依据。2010年5月山东宁津县、2010年8月山西省开展了以优化发展环境、提高机关效能为目标的“治庸”计划。2011年4月武汉市委、市政府剑指50种损害投资发展环境行为以及得过且过、业绩平庸等10种“庸病”，掀起“治庸问责”风暴。与此同时，湖南、厦门市等地也开始实施治庸计划。

一、政府的问责性与监察性

公权力本身所具有的强制性与权威性，要求政府加强对其行使的监督与控制，尤其是内部监控的力度。多年来，许多政府官员只知道运用手中的权力而不知或不愿承担相应的责任和义务。行政问责制把日常行政行为纳入问责范围，对公务员尤其是政府官员的办事效率、承诺兑现情况、政绩与工作失误等状况进行监督和考察追究，有利于公务员强化责任意识，打破“官本位”、“能上不能下”的陋规，从而建立起更为直接有效的官员淘汰机制，强化行政监察的力度。

我国政府改革在积极推进政府职能的转变，民主型、服务型、责任型政府成为衡量政府职能的典型标的，而政府的公共服务虽然在不断扩张，但由于政府官员很长的任命过程和很短的在位时间而不断地受到侵害。我们面临着两个问责性缺陷：谁对什么负责、何时负责的混乱特点。问责本质上是被分配的，包括认识到并接受责任，并对以政府和公共利益名义所采取的行动和立场问责。行政问责制度是我国政府积极回应社会诉求和需要的果断而迅速的表现。问责制就是追究责任的制度，但具体内涵并不仅仅是重大事故后的简单化的“责任追究制”，也不完全等同于香港的高官问责制。它由一系列分支组成，而行政问责制是其中的一个重要组成部分，是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

治庸问责要考虑两个层次：政府工作人员首先必须拥有足够的专业知识，从而有效地从事被分配的责任。他们必须知道他们正在做什么，也必须通过非党派的分析将他们的专业知识与更广泛的公共利益联系起来，更为直接的是，通过报告对选举和任命的官员负责来与公共利益相联系。其次要具有代表性，代表或认识到公民社会中意识形态和政策偏好的广泛性的能力。政府问责的制度设计，细化责任，形成巨大的法律、规范和程序的网络，被用于使公共服务和它的成员能够问责。政府应主动完善问责机制，加强政府内部监控。问责是监察学的范畴，具有监察属性。在行政监察工作中，制度是监察的依据，监察是实现制度的保证，督促政府部门建立制度、规范管理是十分必要的。

二、治庸问责制度是对传统行政监察职能的延伸

虽然行政问责具有一定的独立性，但问责具有监察属性，更能够发挥行政监察部门的优势。监察部门具有检查权、调查权、建议权和一定的处分权，如果把监督制度的执行与问责作为工作的重点，进一步深化监察职能，将是督促监察对象尽职履责的保证。

（一）治庸问责完善执法监察。执法监察内容广泛，主要为监督行政机关及其公务员的行政行为是否合法。行政问责制是一个系统的吏治规范，它既是一个实体规范，也是一个程序规范。问责程序包括了问责的启动、实施与救济等程序制度，程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别，它能够使行政问责和监察避免人为因素的影响。因此，严格规范的问责程序，保证了行政工作的有序运行与落实。

（二）治庸问责提高监察的效果。治庸问责制的推行，政府官员在政策实施过程中会更加重视民意，从而提高了政策实施的回应性。另外，行政问责制可以理清政策制定者和政策执行者各自为政的角色，维护了公务员体制的稳固，也更有利于加强行政队伍的团队合作，通过统一政策目标与方向减少无用环节，提高了政策有效性和行政工作的效能监察成效。

（三）治庸问责推动廉政监察。廉政监察的主要任务是监督检查国家机关公务员执行廉政制度的情况和自身廉洁状况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件，促进廉政建设，进行廉政教育。

三、治庸问责与行政监察的衔接

治庸问责与行政监察虽然是相互独立的制度，但工作上却有紧密相连的关系，二者的衔接在政府内部监控工作中显得尤为重要。

（一）制定全国性的行政问责法律规范，明确和细化政府责任。我国的问责制度是在非常时期下催生而成的，很大程度上还只是一种紧急状态下的临时应对措施，是对重大事故发生后的平息手段，往往以官员的引咎辞职为终结，没有做到问责的科学化、经常化和法律化，从地方到中央还没有形成真正意义上统一的制度，落实效应也难以实现。因此，要从实体与程序两方面出发，统一问责的主客体、事由、范围、程序、方式以及救济等等，从而建立统一的行政问责制度。另外，要加快配套法律的制定，梳理现有法律规章和行政法令，消除相互冲突的条款规定，促进政策的法律化，增强问责的强制力约束。

（二）进一步公开政府信息，强化程序问责。行政问责制的启动导源于政务信息公开。不知情就无法问责。政务信息公开的目的即在于明确问责内容。但是我国现有的行政问责程序缺乏可操作性。以引咎辞职为例，法律法规对其具体程序、该引咎辞职的人不引咎辞职应该如何追究、如何对引咎辞职进行监督等缺乏有效的具体规定和制度约束。行政监察作为较为完善的政府内部监督制度，在程序上和内容上都已较为细致全面，可以为问责程序设置提供参考，于是问责的方向与考察的范围也会更加具体而明确。

（三）推进事前与事中问责，加大问责惩处与救济的力度。目前，我国治庸问责主要体现在对一些重大社会事件的政策处理中，大多是一种事后问责，仅仅是对不良结果的一种简单的责任追究，这就使得问责制度的作用变得十分有限与狭隘，不利于治庸问责制在我国的构建与落实。加快与行政监察的衔接，就是要在行政过程中增加考核与评价的依据，对政策的事前与事中行为提供问责的事由参考，从而形成完整的问责程序，可以预防危机的发生和提供政策修正机会，从而降低政策失误的几率和行政损失。

（四）完善政府内部评价机制，完善绩效问责与监察。绩效问责也就是对政府绩效的一种追究与要求。政府内部评价系统包括政府部门对自身政策与行为的评价和政府设置的专门机构对其他政府部门的评价，这种内部体系对政府活动状况更为熟悉，也更方便部门间的配合与合作，可以为行政监察与行政问责提供全面的参考与凭证，才能知道政府是否履行了责任和在多大程度上履行了责任。以往的政府政绩考核较粗放，考核随意性和主观色彩较浓，且透明度低，不能为问责与监督提供合理的标尺。应该进一步扩大社会评估的范围与权限，结合政府自我评估与市场评估，形成一套权威公正的评估指标，以减少行政成本和暗箱操作所造成的公共利益损失。

（五）强化道德问责，提升政府官员的职业水平和道德素养。在制度构建的同时，不能忽视的是被问责人员的自身素养建设。公权的最终行使仍是具体到部门与工作人员身上的，行政队伍的道德建设可以弥补制度设计的弱点与不足。加强政府官员的行政伦理意识，可以更好地贯彻制度的运行，并通过具体操作反馈来修正和完善制度，从而遏制危机的发生或缓解危机的蔓延。应该借鉴香港高官问责制，通过立法进行行政伦理规范和道德问责，将对行政人员的道德要求细化、具体化，使其具有可操作性，并注意在日常工作中强化和培训道德意识，更好地督促公职人员履行相应的职责与义务。但除了强调自觉与主动监控以外，还需要强有力的社会监督予以配合，通过专门机构与社会舆论共同监督。但我国更需要培养公众的监督和问责意识，通过社会舆论压力督促行政伦理发挥效用，使政府及其公务员认真履行应尽的义务与职责，保证公权运用的公平与有效。

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