李志昌

(中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

潜规则严重破坏制度的有效性

李志昌

(中共楚雄州委党校，云南 楚雄 675000）

我们现在的制度并不少，但很多制度难以真正实施、执行，一个重要原因，就是在社会生活中存在很多潜规则。潜规则本身就是一种不良的社会现象，同时它对正式制度的实施、执行起着阻碍甚至对抗作用。增强制度执行力，必须减少潜规则，消除潜规则的影响。

制度;潜规则;制度执行力

一、无孔不入的潜规则对制度形成严重冲击

两个人同时走进一个部门，办同样的事情。一个人很快出来了，事情办成，很高兴。另一个人很长时间才出来，事情还没办成，气得不行。为什么?前者有熟人，后者没熟人。

张家、李家的孩子同时报考一个单位的工作，张家孩子比李家孩子优秀，结果是，李家孩子考上，张家孩子考不上。为什么?李家有亲戚在这个单位当官。

两个候选的年轻干部，较差的那个提拔了，较好的那个没提拔。优秀的很多时候只是为不优秀的作陪衬。为什么?前者有后台、有关系，后者没有。

两个地区同时到上面去找投资，一个是发达地区，一个是贫困地区。结果是，发达地区得到投资，贫困地区却得不到。这其中的奥妙，大家都清楚。

犯同样错误的人，有的严厉惩罚，有的轻微处理。犯同样罪行的人，有的枪毙，有的无期，有的徒刑十几年。为什么?后台、背景、关系不同，等等。

在现实中，这样的事情，不胜枚举，我们看惯了、听惯了，虽然气愤却无可奈何，甚至有时也参与其中，以至习以为常、麻木不仁。

大家心里都很清楚，本来上述这些事情都有制度、法律、政策、规定、程序，事情的结果，理论上的预期应该是很清楚的。那两个人的事情同样能办，张家孩子考上工作，那个优秀的年轻干部提拔，贫困地区得到投资，犯同样错误的人都严肃处理，犯同样罪行的人判处同样徒刑，等等。事实呢?恰恰相反，人们对制度、法律、政策的理论预期一次次被打破。什么东西在作怪?潜规则，潜规则!生活中到处都有潜规则。在很多时候，制度只是口号、说词、摆设，真正起作用的是潜规则。

不是因为没有制度，我们有各种各样的制度，宪法法律，党规党纪，政策规定，规章细则，从宏观到微观，各方面各领域，应有尽有。不信你去一个小单位，可以拿出一大堆“制度文件”，让你几天看不完。有人开玩笑说，“中国已经是一个制度大国”，栽花弄草、养狗养猫都有制度了，但这只是制度数量上“大”。从理论上可以说，我们的制度建设已经“很健全、很完善”。但是，有“制度文件”是一回事，这些制度在现实中能否真正执行、发挥作用又是一回事。

什么是潜规则?在现实中生活，“潜规则”是同正式规则(制度)相对立的，它是看不见的、没有明文规定的、约定俗成的，却又是被人们广泛认同、实际起作用的行为规则。潜规则往往是一些不正当的、不能公开的暗箱操作的规矩。有人说:“潜规则就像臭豆腐，闻起来很臭，吃起来很香。”人人都骂潜规则，而又多多少少搞一点潜规则。

二、潜规则对“制度执行力”具有很大的消蚀作用

现在大家都在讲“制度执行力”问题。在制度建设中，存在很多问题，其中一个重要问题，就是执行制度不力，有制度不认真执行，一个重要原因，就是潜规则盛行，潜规则对抗制度、取代制度。文件讲制度，会议讲制度，实际中盛行的却是潜规则。

制度学理论告诉我们，制度能为人们提供行动结果的稳定预期。按照制度办事，规则和程序很明确，过程和结果是可以预见的。其实，制度只是为人们提供理论上的预期，只有认真执行制度、严格遵循制度，才能产生人们所预期的实际结果。在现实生活中，潜规则打破了人们的这种预期。很多事情，人们首先想到的，不是按制度去办，而是要按潜规则去办，人们已经形成一种心理习惯，潜规则虽然不能为人们提供理论上的预期，却能为人们提供现实的预期。

潜规则对抗、破坏制度，问题的严重性还在于，对于“制度”本身也形成了一些潜规则，这就是一些人的事情按照制度办、另一些人的事情可以不按照制度办，如领导的事情可以不按制度办，亲戚、熟人的事情可以不按制度办，有后台、有关系的人的事情可以不按制度办，有钱人的事情可以不按制度办，这些可以称为“制度潜规则”。这些潜规则更可恶，破坏性更大。

在现实生活中，潜规则严重消蚀着制度的作用。人们对制度的信任、信仰，越来越淡薄。人们形成了一种看法，“按制度办事是可笑的、愚蠢的，是无能的表现;按潜规则办事才是聪明的，是有本事的”。制度成为人们嘲笑的对象，而潜规则成为人们崇拜的对象。

潜规则不是现在才有的，从古至今都有，也不只是中国有，哪个国家都有，只不过程度不同、表现不同而已。任何一个社会，绝对没有潜规则是不可能的。但是，如果潜规则太普遍，潜规则的作用太大，那制度的作用就会大大减弱。完全消除潜规则的影响不可能，但要使它减低到很小程度，而且不能使潜规则行为成为正当的行为、正常的行为。从社会价值标准看，要把潜规则行为当做一种不良行为，予以批评、谴责;从制度角度看，要把潜规则行为当做一种违规行为，坚决予以纠正。

三、潜规则的危害表现在四个方面

第一，潜规则破坏社会公平公正原则。公平公正的基本要求就是机会和规则相同，制度是公平公正的保证。大家都遵循制度进行活动，都按照制度办事，机会、规则是相同的，才能实现公平公正。有些人不按制度办事，按潜规则办事，实际上是要获得比别人更好的条件、更多的机会，获得更多的好处。按潜规则办事的人，实际上就是要摆脱制度的约束，想办成超出制度规定的事情。遵循制度办事很难，利用潜规则办事很容易，这就是不公平。潜规则盛行，谈不上什么公平公正。

第二，潜规则挫伤、抑制人们社会活动的积极性和创造性。遵循制度进行活动，活动成果取决于人们的能力素质和努力程度，能力素质越高，努力程度越大，活动成果越好，得到的收益越多，这样，人们的积极性和创造性就能够充分激发出来。按照潜规则进行活动，活动的成果、人们得到的收益，与人们的能力素质、努力程度关系不大，而特权、关系、后台起着重要作用。潜规则盛行，人们在社会活动中的积极性和创造性必然受到挫伤，因为人们看到，提高自身能力素质、勤奋努力是没有意义的，只有搞歪门邪道、走潜规则路线才是有用的。这一点对年轻一代人的影响特别大。

第三，潜规则导致社会资源无效配置。在社会活动中，制度是一种重要的资源配置方式，人、财、物等各种社会资源，通过制度安排，可以得到公平合理的配置。什么地方需要什么资源，什么资源在什么地方能充分发挥作用，都可以通过制度安排得到有效配置。市场是资源配置的基本方式，但也不是随意、任意配置的，资源的配置必须按照市场规则进行，“市场规则”就是制度。不通过制度而通过潜规则配置资源，必然导致社会资源不公平、不合理配置，需要资源的地方得不到资源，不应该配置资源的地方得到资源，各种资源不能充分发挥作用，造成社会资源的极大浪费。这些年来，在经济社会发展中，通过各种潜规则配置资源，已成为一种普遍现象。贯彻落实科学发展观，一个重要问题，就是要通过科学的制度(包括公平的市场规则)，来配置各种社会资源。

第四，潜规则盛行必然导致各种消极不良行为泛滥。制度是规范和约束人们行为的规则体系，制度规定了应该做什么、必须做什么，不应该做什么、不准做什么，以及应该怎样做、不应该怎样做。制度的基本目的就是要限制、消除各种消极不良行为，提倡、激励积极良好行为。在社会活动中，严格遵守制度，可以激励人们产生积极良好的行为，限制或消除各种消极不良行为。现在社会上各种消极不良行为较多，原因是多方面的，其中一个主要原因，就是不遵守制度，按潜规则办事。制度规定应该做、必须做的，按照潜规则可以不做;制度规定不应该做、不准做的，按照潜规则可以做;制度规定应该这样做，按照潜规则可以那样做;不遵守制度，潜规则盛行，必然导致各种消极不良行为泛滥。党风政风中存在的各种问题，重要原因之一，就是潜规则很多，制度的作用难以发挥。

四、现实社会生活中潜规则盛行的主要原因

第一，传统观念的影响。我国几千年封建社会、小农经济社会历史，在社会生活中形成了根深蒂固的特权意识、宗派意识、关系意识。人们习惯于用特权办事、用权力办事、用关系办事，制度意识、规则意识淡薄。面对制度和规则，不是严格要求自己遵循制度和规则，而总是想钻空子，利用特殊条件优先实现自己的目的。在现实生活中，还存在不对称的“规则意识”和“公平意识”，要求别人遵循规则，而自己不想遵循规则;要求自己得到公平的对待，而自己并不想公平对待别人。人人都有这样的意识，最终的结果，只能是大家都不想遵循规则，都不想按制度办事，潜规则必然盛行起来。

第二，制度不健全、不完善，执行制度不力。制度不健全，没有覆盖社会生活各个方面、各个环节，留下不少漏洞，给人有空子可钻。制度规定不严格、不准确，自由裁量和融通空间很大，这样也行那样也行。很多制度，只有原则性的要求和规定，操作细则不具体，特别是缺乏严密科学的制度实施程序，“做什么”的要求是有了，但“怎样做”规定不具体，在实际中难以操作执行。有制度不严格执行，把制度当口号、当摆设，也是一种普遍现象。制度难以发挥作用、制度无法发挥作用的地方，必然给潜规则留下空间。

第三，对违反制度的行为查处、纠正不力。制度制定出来，是要严格执行的。在执行制度过程中，总会发生违反制度的行为，百分之百绝对遵循制度的情况是不存在的。问题不在于发生违反制度的行为，而在于对这种行为要坚决纠正。制度实质上是一种对人的行为进行控制的系统，既然要控制，就必须纠正偏差，不纠正偏差，控制就没有意义。如果产生了违反制度的行为，不坚决纠正，必然导致“制度崩溃效应”。第一个违反制度的人没有受到处罚，对其行为不予纠正，必然有跟随者、效仿者，结果大家都不遵循制度，导致制度最终失去作用。制度与潜规则之间是此消彼长的关系，当制度的作用越来越弱时，潜规则的作用必然越来越强，最终制度就会彻底崩溃。

五、如何消除或减少潜规则的影响

第一，培养人们的制度意识，养成按规则和程序办事的行为习惯。在一个制度体系、制度环境中，所有人都是制度遵循者，其中有些人是制度制定者，有些人是制度执行者，但是应注意，不存在制定制度而可以不遵循制度的人，也不存在执行制度而可以不遵循制度的人。“用制度管权管事管人”，是管所有的权、管所有的事、管所有的人，没有例外，大家都必须按照制度规则和程序办事，这样才能使潜规则的影响减小到最低程度。

第二，增强制度的严密性和科学性，防止出现制度“漏洞”。制度是人们的社会行为规则体系，必须全面严格规定人们应该做什么、不应该做什么、应该怎样做，以及违反制度应该怎样处理，不能存在制度“漏洞”。一个严密完善的制度，不仅要明确规定“应该怎么办”，还要明确规定“违反制度该怎么处理”，而且要严格执行，这样可以尽量压缩潜规则的空间。

第三，健全完善制度实施机制，提高制度执行力。从功能作用上看，制度分为实体性制度和程序性制度。实体性制度规定制度的基本要求和基本原则等内容，即明确“为什么”、规定“做什么”，体现制度的价值目的。程序性制度规定执行制度的方法、措施和流程等内容，即规定“怎样做”，是制度操作规则的总和，也就是制度的实施机制。制度建设中一个普遍问题是，实体性制度很多，原则和要求讲得很多，而程序性制度很少，可操作的规则、方法和措施少。很多制度，出发点是好的、愿望是好的，原则和要求也是明确的，但最终难以落实，实际效果不好，一个主要原因就是没有相应的程序性制度，制度实施机制不严密。

第四，减少执行制度的自由裁量空间，坚决纠正违反制度的行为。所谓“自由裁量空间”，就是在执行制度时，不严格遵循制度规定，放宽标准、放松要求，特别是在处理违反制度的错误行为时，处理弹性过大。执行制度自由裁量空间过大，是实际工作中一个突出问题。为什么长期存在“有令不行、有禁不止”的问题?就是在执行制度时自由裁量空间太大，这样做也行、那样做也行，严肃处理可以、宽松处理也可以，甚至不处理也可以，制度的严肃性、权威性严重削弱，最终导致制度不能有效发挥作用。

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1008－8520(2012)04－0074－03

2012－04－19

李志昌(1957－)，男，云南弥渡人，副校长，副教授。

［责任编辑:赵延民］