罗拾平

(中共长沙市委党校，长沙 410004）

社会管理创新的理性思考

罗拾平

(中共长沙市委党校，长沙 410004）

社会管理是当前党和国家非常重视的领域，而中国历史上并未成型的“小社会”、“弱社会”在面对经济快速发展和矛盾凸显的双重背景下如何创新管理显得十分重要和紧迫。当前社会管理还存在着一些认识误区。创新社会管理应理性看待，要树立长远的观念，同时结合我国国情探索中国社会管理模式，特别要重视党和政府在初级阶段中的示范与引导作用的发挥。

社会管理;认识误区;理性思考

社会管理创新2011年被提到一个空前的高度，究其原因无外乎两方面:一是中央从时代发展高度清醒认识并准确把握社会发展的脉搏;二是现实社会各类矛盾问题频发倒逼社会管理创新。而对于历史上长期缺失并被执政党所忽视的弱小“社会”该如何认识及管理，显然成为了亟待研究的重大课题。

一、社会管理的历史背景

社会管理首先要了解中国社会，而中国社会的核心是中国人。因此，了解真实的中国社会和中国人的社会理念对于创新社会管理具有基础性的意义。

1．狭义的“社会”在中国历史上并没有真正形成

“社会”汉字本意是指特定土地上人的集合。按照马克思的经典说法，社会是各种社会关系的总和。包括人与人的关系和人与自然的关系，其中形成社会最主要的社会关系包括家庭关系、共同文化以及传统习俗。社会的含义，有广义和狭义之分。广义的社会是指包括各个社会生活领域和各种社会关系体系在内的整体社会。整个人类社会或一个国家就是这样的整体社会。广义上，人们将社会基本形态概括为五种:原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会(社会主义为其初级阶段)。狭义的社会指的是与经济并列或与经济、政治、文化并列的各个社会生活领域。而社会在现代意义上是指为了共同利益、价值观和目标的人的联盟。

聪明的中国人留给后人的警世格言，让我们看到了中国历史上“社会”的缺失:“各人自扫门前雪，莫管他家瓦上霜”是概括为人处世最为经典的句子，个人或家庭独立，不与他人发生关系，“事不关己高高挂起”是历史上中国人为人处世的基本原则。“天下熙熙，皆为利来;天下攘攘，皆为利往”更是指引着中国人对人与人之间关系本质的理解。有人说中国人太过自私自利，本人不对中国人擅加评论。笔者认为，一个民族的行为意识是受该民族的生存生活环境所决定的，并通过民族文化来指引人们的言行，没有善恶之分。就连庄子要创造一个理想世界，让人们相安无事，忘记彼此的存在，都是设计人们“老死不相往来”，突显出的是中国历史上“社会”的缺失。

2．中国历史上的社会管理无法独立于政府管理之外

从起源来看，世界上先有人类，而后形成社会，国家从更大的社会中脱离出来，上升成为一个专门化的政治人物和政治功能高度集中的特殊领域。国家与社会的分离不仅产生了非人格化的公共的国家权威，而且产生了个人在其中以私人身份追求其各自利益(首先是经济利益)的作为“私域”的社会。国家能够确立社会的秩序，以强制力保障业已形成的良性的社会关系。但当社会关系发生改变的时候，国家政权如仍然维系旧的社会关系，就会造成各种利益分配的不平等，引发社会动荡。如果国家不能通过调整统治政策安抚和保障新兴社会力量的利益，这种社会力量会冲击国家的统治，甚至能够推翻旧的国家政权，建立新的国家政权来保障新的社会秩序。

从中国两千多年的封建君主专制来看，统治者为了不让社会的发展冲击自己的王权统治:他们一方面建立集立法、司法、行政权力于一身的君主集权下的强势政府，即君主专制的中央集权制。通过自上而下、阶梯形的权力分配方式建立地方政府，以官僚政治体系垂直垄断社会一切组织资源，打击一切和政治相关的社会组织和“异己”力量，形成强势的政府、弱势的社会。另一方面通过各种政策，使社会阶层构成简单化，摧毁民间认同。不给知识分子独立的经济地位，只能通过耕读方式进入政府获取俸禄、服务政府。阻止社会的自由流动，通过极为苛刻的古代户籍制度控制全国人口的流动，通过制定工商阶层不可入仕的政策，阻碍阶层之间的流动，警惕工商阶层掌握国家权力。以此来尽可能地控制社会，甚至遏制社会的向前发展态势。但国家是为更大的社会服务的，只有当社会能够反制国家权力，能够通过法定程序决定国家政权的组织形式和统治政策时，政治权力和社会的发展才不会发生根本性的冲突。所以中国历史上的社会与国家之间是存在着冲突的，而社会管理更多的体现为统治阶级按照维护本阶级经济政治利益的原则对社会领域的一种控制。因此，中国历史上的社会管理是无法独立于政府管理之外的。

3．我国当前的社会管理模式是政治文明的产物

社会管理是国家政权为维护政权和统治社会的必然，不同的国家形态体现了不同的政治文明，不同的政治文明决定着不一样的社会管理理念和模式。当前我国的社会管理模式是社会主义社会时代中国共产党执政下政治文明的产物。从建国后的共产主义信仰，到人民公社的吃大锅饭，折射出我国改革开放前政治与社会是没有区分开来的，二者高度重合。改革开放后，社会日趋复杂、问题不断增多，但计划经济时代的政府一家独大的观念和做法并没有与时俱进。与此同时，各种棘手的社会矛盾及多元化的影响因素带给执政和政权极强的震撼，一段时间内，传统的社会控制理念又重新抬头。当然，政府对社会控制的负面效应也会不断提醒并刺激和更新着政府的社会管理理念。因此，当前社会管理模式尽管还有许多需要完善和改进的地方，但与历史上、改革开放前、甚至是改革开放初期相比已经有了本质的不同。传统的利用不同的户籍制度来分割治理城乡社会，到如今的自由流动充分见证了政治文明的进步和社会管理理念的更新。所以说有什么样的政治文明就会有相应的社会管理理念，社会管理模式是政治文明的产物。

二、当前对社会管理认识存在的误区

社会管理虽不是一个全新的概念，但目前各界对社会管理的认识不仅存在诸多的争论，甚至还有许多明显的认识误区。

1．社会管理就是社会建设

从概念上看，“社会管理”小于且隶属于狭义的“社会管理”，主要集中在社会治安、信访和公共安全工作上，主要目标是维护社会秩序和稳定，营造良好社会环境，是社会建设的前提条件。因此，社会建设与社会管理是相伴而生的，社会发展程度取决于社会建设水平，社会建设必须依赖有效的社会管理来促进社会发展。社会建设在一定程度上决定着社会管理难度与水平。过去我们常说人们“不患寡而患不均”，可现在是“既患寡又患不均”，许多矛盾和问题的产生都源于我们的社会建设水平不高，改善民生虽取得了极大的成果，但许多民生领域的问题依旧十分难以满足人们日益增长的物质及精神需求。从广义的概念来看，社会管理是对广义社会中各部门、各系统功能的有效发挥和他们相互间的配合进行协调与整合，既包括对社会治安、信访和公共安全的管理，也包括对教育、卫生、社会保障、社会救助、社会慈善、社会组织、公众参与等社会事业和公共服务的管理，既包括对“稳定”的管理，也包括对“和谐”的促进，更是党和政府推进“社会建设”的基本手段。社会建设更加侧重于硬件建设，而社会管理更多是软件建设。因此，抓社会建设不等于抓社会管理，但抓好社会建设有利于社会管理。搞社会管理创新不是重复社会建设，但有利于社会建设成果的提升。在我国“十二五”规划中，社会建设与社会管理并列成为两个大的篇章，其中社会建设涵盖的领域主要是以改善民生为重点的医疗、住房、就业等社会保障、收入分配和基本公共服务。而社会管理则包括社区自治和服务、社会组织建设、群众权益维护机制及公共安全体系建设等。由此可见，社会管理并非就是社会建设，但要提升社会管理水平就必须加强社会建设。

2．社会管理就是社会维稳

目前我国社会管理创新的任务主要是由各级党委的政法委牵头来组织推进，这很容易让人误解为社会管理是政法委的事，特别是2011年9月中央综合治理委员会更名为“中央社会管理综合治理委员会”，更是让人将社会管理与多年来的社会维稳等同了起来。事实上，我们从中央综治委的更名一事中可以看出，中央并不是要将社会管理当做社会维稳来抓，而是要让科学的、创新的社会管理来改善甚至是替代传统的社会维稳。因为，社会管理可以成为稳定社会秩序和维系社会信任的“黏合剂”，从而促使社会结构合理化，规范社会行为，减少社会疏离，增强社会信任，维护社会有序运转。

3．社会管理不是管理是服务

社会管理从字面意思理解和传统的理念来看，更多的是管理甚至是管控。而创新社会管理则更多地将社会管理从管控转向服务，甚至有学者认为不如干脆就改成社会服务得了。这是从一个极端走入另一个极端，其实管理是一个中性词，社会管理是服务也是管理，抛开管理谈服务是片面的。社会是一个整体，由各个部门领域的子系统组成，协调和处理好各子系统之间关系并促进个子系统功能的有效发挥和整个系统的良性运转是需要科学管理的，而服务仅仅是实现这一目的的方式和手段而已。著名的管理学大师德鲁克曾经提出过“管理的社会”，他把管理作为镶嵌进社会系统的一个重要组成部分，指出管理在社会发展中的独特价值，同时在塑造社会秩序、社会规则方面起着潜移默化的作用［1］。当代社会已经进入到一个基于管理思维重建的时代，应立足于建设社会规则、社会组织，并生产出社会价值、社会秩序。社会管理实际是在现实生活中建立了一个以“管理”为核心的社会秩序，主宰了物质世界和心灵世界，管理不再是纯物化的管理，而是突出人的主体性管理，其中关于规则意识、道德底线、价值尊重的建设成为规范社会秩序、减少社会疏离感、整合社会资源的重大前提。因此，创新社会管理，管理才是本质，服务则是形式。

三、社会管理创新的几点思考

社会管理是实现社会良性运行、协调发展的根本保证和必要前提。当前我国社会发展正进入转型期，社会问题和社会矛盾突显，在风险社会和网络社会的时代背景下，不断涌现的社会风险持续挑战着社会管理者的应对能力。因此，创新社会管理必须更新社会管理理念、树立社会管理新思维。

1．社会管理创新阶段认识

社会转型如同经济转型，绝不是一蹴而就的，它需要一个过程，需要一段较长的时间，同时必须遵循社会管理的基本规律。当然社会管理创新也不是政府单打独斗就可以实现的，新中国成立后的社会管理历史已经证明了这一模式的效率、效果都是不尽如人意的，在推进创新的过程中切不可走形式主义。借鉴国外许多发达国家的社会管理经验再结合我国的特色实情，社会管理创新至少应该经历这么三个基本阶段:

第一阶段是初级阶段，主要任务是有效化解历史累积的各类社会矛盾和问题，并对社会进行有效梳理、整合。当前，整个社会出现了经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化四个多样化(何增科，2010)。如此，社会形态也呈现出了多样化和多元化的趋势:多样化的利益需要协调和整合;多样化的资源需要整合;原子化的个人需要整合进各种大大小小的新的社会共同体中以获得归属感和安全感;多样化的思想观念需要在求同存异和包容性中通过协商对话和平等交流，形成社会共识，扩大社会认同。因此，这阶段显得十分重要，正所谓万事开头难，社会管理的主体本不应该只是政府，但从中国历史文化和目前的现实情况看，这一阶段主要依赖政府积极主动推进，要以诚恳的态度、切实的行动和良好的成效去赢得群众的认可、信任，因为党和政府参与社会管理的优势是为了社会整体公共利益的最大化。

第二阶段是中级阶段，这一阶段最重要的使命就是要为各类矛盾、纠纷和问题的出现设立有效化解的平台，并完善利益维护协调机制。我们说社会矛盾的存在是普遍性的，非中国特有。因为现代性产生稳定，现代化却产生不稳定。著名的社会学家孙立平说过:“我们不可能将所有的问题都消灭在萌芽的状态，因为那样会掩盖人们正常的利益诉求，社会有问题和矛盾不要紧，很正常，关键是要有解决的办法。”我们常说最高明的领导不是昨天出了事，今天来应付;也不是今天出了事，慌忙来处理;而是干明天的事，事情没发生，就有应对的预案，练就应对的本领。因此，许多问题出现并不可怕，可怕的是我们没有解决问题的办法、平台和机制。因此，这一阶段最重要的使命就是要为各类矛盾、纠纷和问题的出现设立有效化解的平台，完善利益维护协调机制。而建立和完善制度层面的社会管理，核心的原则就是公正与公平。

第三阶段是高级阶段，该阶段的主要目标是要让社会的各个群体、组织及个体都能积极主动地参与到社会管理之中，通过进一步增强人民群众的社会责任感，最终实现人与社会的良性互动，自觉承担并发挥其应有的社会功能。形成成熟稳定的社会秩序，实现社会和谐。这其实就是政治学界所说的“公民社会”，也是社会管理的高级阶段:多元化的社会管理主体，高效的社会管理方式，成熟稳定的社会秩序。

2．探索真正适合中国国情的社会管理模式

社会管理的概念虽然源于西方，但中国文化底蕴深厚，社会治理思想博大精深。西方的社会管理理论对我国社会管理创新具有一定的参考价值，但并非拿来即可直接用在中国并达成预期的效果。因为，社会是指一定地域范围内由共同文化共同价值观的人群组成的共同体，社会的治理是受该区域内民族文化和价值观影响的。著名的管理学大师德鲁克说过，“要用社会价值观念、社会纪律、社会权利和社会组织来重建一个社会”。社会是制度安排的产物，制度从何而来，是由人的设计的理念而来。社会管理理念是人们对于社会管理活动的一种理性认识，或者说是对社会管理活动一种观念的把握。它是社会管理体制建立和运行的内在基础，对政府及社会组织的社会管理实践具有指导和规范的作用。因此，通过借鉴西方社会管理经验，结合我国国情创新社会管理理念和方式，探索并形成真正适合中国的社会管理模式显得极为重要。

3．充分发挥党和政府主导与主动的作用

社会管理是对社会的全面梳理和有效协调，是一项系统工程，社会管理的创新涉及社会系统功能的正常发挥及社会各领域资源的有效整合，因此不能就社会管理论社会管理。如社会建设就应该是社会管理的基础工程，而经济发展又决定着社会管理的投入等等。因此，创新社会管理除了要更新社会管理理念，完善社会管理模式，创新社会管理方式外，还需要注重经济、政治、社会及文化的联动。

目前，“以人为本”已经成为我们党执政的基本理念，更是深得民心。在国外与“人本位”相对的是“物本位”，但在中国“以人为本”相对的是“官本位”。创新社会管理就初级阶段来看，政府要能有效化解各类社会矛盾，增强政府的公信力是关键，特别是政府及官员在处理许多问题和矛盾中的形象显得十分重要，如与群众相处及办事和服务时的态度、效率及作风等等。

当然对于社会管理，党和政府应该本着引导、示范而非主体的观念去做，它确实承担着一部分社会管理职能，但只是有限的一部分，此外还有相当大的一部分是政府无法替代的应由其他社会主体去完成，如社会组织、群众等等，他们在社会管理中发挥着“协同、自治、自律、他律、互律的作用”［2］，他们参与社会管理的目的更多是为社会成员和社会团体追求各自的私人利益、特殊利益或者局部公益提供平等的机会，同时调节利益冲突，增强公民权利和社会公益。

总之，社会管理创新需要的是敢于对过去不合理的进行反思和否定，更需要对现实乃至未来进行科学合理思考和行动的智慧。改革开放后经济的飞速发展已充分证实了我国政府及官员们驾驭经济的能力，如果把社会管理放到与经济发展同等重要的位置，我们完全应该相信政府及官员绝对可以把社会管理方式和水平提到一个极高的境界。

［1］杨红娟，尹小俊．社会管理创新25题［M］．北京:中共中央党校出版社，2011:7．

［2］周永康．适应经济社会发展新形势 加强和创新社会管理［EB/OL］．新华网，2011－02－20．

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1008－8520(2012)04－0065－04

2012－04－28

罗拾平(1982－)，男，湖南长沙人，公共管理教研部讲师，硕士，社会工作师。

［责任编辑:王咏梅］