冯 冰，许树青

(昆明理工大学，云南昆明 650224)

试析《看守所条例》的修订

冯 冰，许树青

(昆明理工大学，云南昆明 650224)

目前由公安部起草的《看守所条例》修订草案表明看守所的改革范围要限定于公安系统内部微调。通过对看守所地位归属、加强内部和检察监所监督与以权制权增强人权保障的分析，表明看守所的改革要统筹兼顾、全盘考虑、系统分析、科学决断，要摆脱部门利益，进行具有可操作性的制度改革。

看守所条例;制度改革;权力制衡

一、《看守所条例》的修订背景

近几年，看守所内“躲猫猫”、“冲凉死”、“喝水死”、“睡梦死”等形形色色的看守所被羁押人员非正常死亡事件，暴露出看守所在刑讯逼供、牢头狱霸、超期羁押等方面的弊病，将看守所体制改革推向浪尖。2011年3月初，看守所条例修订草案已由公安部起草并呈送国务院法制办，即将迎来自1990年颁布以来的首次修订。①李秀卿:《看守所改革困在公安“自治”》，http://news.hexun.com/2011－03－17/127998619.html。

此次《看守所条例》草案的修订融入了现代法治文明的基因，是一次理念上的洗礼。在修订草案中，一方面更多地针对被羁押人权益保障，羁押对象称谓全部变化，“人犯”被替换成“犯罪嫌疑人、被告人和罪犯”;另一方面，修订草案增加了保障人权的条款，“看守所依法保障犯罪嫌疑人、被告人和罪犯的合法权益，为犯罪嫌疑人、被告人和罪犯行使合法权利提供便利”，以遏制并最终根除刑讯逼供和超期羁押现象。为防范超期羁押和解决滥用异地羁押带来的弊端，草案还规定“看守所对于超期羁押的在押人员应当拒绝办案机关的提讯与提解”。“跨县级以上行政区域异地羁押的，需凭两地的上一级公安机关的审批手续收押”。［1］

我国的看守所在诉讼程序中有着非常重要的作用，不仅承担者羁押未决犯的功能，也承担了羁押一部分已决犯的刑罚执行功能。所以，看守所条例的修改，或许可以一时缓解刑讯逼供、超期羁押等弊端，但从根本上看，看守所法律的修改涉及我国刑事诉讼体制的完善，实现看守所监管执行与刑事诉讼程序的有效衔接;涉及国家公权力与公民私权利的对抗，以通过保护公民人身自由权利达到权力制约的目的。本文拟从权力制约权力和权利制约权力两个角度重看《看守所条例》的修订。

二、从权力制衡角度审视看守所的权力配制

权力制约的基本思路就是通过把权力合理分拆交由不同机关，以形成各机关之间基于自身权力运用的“互相制衡”来防止权力滥用。这种制度设计依靠权力主导一切来展开:制度的构成起源于权力的分配，体制的发动来自于权力的运用，制度内出现问题也是由各权力通过内部来追究责任［2］。我国《宪法》第十五条和《刑事诉讼法》第七条确立的公检法三机关“分工负责、相互配合、互相制约”的原则，使公检法三机关按照流水线性结构排列，依各自职权的划分而形成配合和制约来实现刑事诉讼的目的和任务。但在实践中，基于打击犯罪的共同职责，公检法三机关之间有意强化了合作，而淡化了制约。长期以来，看守所长期处于公安机关的领导范围之下，为公安机关设置一个较为封闭的权力运作空间。又由于我国长期存在重实体和程序，轻执行，看守所无法保持中立的现状与刑事实体法、刑事程序、刑事执行法一体化思想相悖。因此，要理顺公检法三机关的关系，一方面从内部理顺看守所的地位归属，另一方面要有效运作检察机关的监所监督机制。

(一)看守所的地位归属问题

在国外，为了避免犯罪嫌疑人或者被告人的合法权利受到侦查人员的任意侵犯，审前羁押的场所一般尽量不设置在由警察机关或者侦查人员能够形成控制的地方，即便能够控制，由警察机关羁押的时间也是比较短暂的。英国依警察是否向治安法院提出控告，将对犯罪嫌疑人的羁押场所区分为警察控告前的羁押场所和警察控告后的羁押场所。根据《1984年警察与刑事证据法》，普通警察行使侦查权，专门的羁押官和审查官行使羁押权。羁押官和审查官直接由内政部管辖，他们的警衔通常也高于侦查警察。当警察向治安法官提出控告后，对被告人羁押的场所应是其他限制人身自由的场所。在美国，根据《联邦刑事诉讼规则》第5条规定，无论是有证逮捕还是无证逮捕，警察执行逮捕后，都不许将被捕人无不必要延误地带至联邦治安法官之处，如果联邦治安法官因正当理由不在，则带至《美国法典》第18编第3041条授权的州或者地方的司法官员处。这表明，在逮捕之后、治安法官初次聆讯之前，由警察局对被捕人予以关押。在法国，根据《法国刑事诉讼法典》第714条第1款的规定，法国对犯罪嫌疑人和被告人的羁押场所是看守所。原则上，受先行拘押的人不应当与已经受到最终确定的有罪判决的人关押在一起，而应当在被告人看守区内，但是，如果看守机构并未严格划分看守区域，那么，看守所相互紧紧相连是不可避免的。但无论如何，共同受审查人不应该关在一起［3］。德国实行待审羁押制度，对未决的犯罪嫌疑人、被告人应当移送监狱进行关押，但不允许将未决犯与已决犯关押在同一房间。监狱管理机构属于司法部管辖，而警察机构属于内务部管辖。在日本，根据《日本刑事诉讼法》第64条第1款的规定，未决羁押的场所是监狱，即由日本法务省在全国设置的专门用来关押未决犯的拘置所［4］。

传统意义上，看守所具有两个职能，一是防止犯罪嫌疑人和被告人逃跑、自杀或继续危害他人、社会，另一个则是保护犯罪嫌疑人和被告人，以免遭到被害人家属的报复，从而保障刑事诉讼的进行［5］。然而，根据我国施行长达21年的《看守所条例》第二条①《 看守所条例》第二条规定，“看守所是羁押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的机关。”“被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。和第五条②《看守所条例》第五条规定，看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖。省、自治区、直辖市国家安全厅(局)，根据需要设置看守所。铁路、交通、林业、民航系统相当于县以上公安机关需要设置的，应报各部(局)公安局备案。看守所在公安系统内的设置大致是:公安部设立监所管理局，有直属的部属监狱;省、直辖市、自治区公安厅下设监管总队，下设省级看守所;地、市级公安机构下设监管支队，其下设地、市级看守所;县、县级市公安机关下设监管大队，其下设县级看守所。，在性质上看守所是羁押未决犯和一部分已决犯的场所，在设置上看守所以行政区域为单位，分为中央、省、地、县四级，隶属于公安机关，接受其统一领导。这就造成现实中看守所除了承担羁押未决犯和部分已决犯的职能外，甚至在有些地方看守所与拘留所混同的情况下承担了羁押被拘留人员的职能。同时，1990年《看守所条例》将看守所作为公安机关的一个职能部门，尽管公安机关具有刑事侦查和行政管理双重职能，但与刑事侦查部门共同处于公安机关的领导下，看守所将对被羁押人的监管活动直接服务于刑事侦查工作的需要。看守所具有了深挖余罪、获取犯罪情报的破案功能，使得羁押场所沦为公安机关的审讯室，被羁押人无法脱离侦查机关的控制，于是为了达到破案目的，侦查人员便以不恰当或者非法的方式获取口供以致刑讯逼供;为了破案，管教人员也会放纵牢头狱霸，以各种借口刁难被羁押人会见律师。所以，看守所从属于公安机关，使得羁押场所丧失了本应有的中立性，使侦查机关在相对封闭的空间内滥用职权成为可能。

对此，学界对看守所地位归属主要有三种改革意见:第一种从公安机关剥离，由司法行政机关负责，最主要的是发挥管理功能、人权保障功能。这是学界主流观点，其理由如下:一是司法行政部门的中立地位能保证对公安司法机关的监督，相对于刑事被告人是无利益利害关系的角色。二是将看守所纳入司法部管理，打破侦羁合一局面，还原看守所的原本管理职能，使看守所更加专注于在押人员的实体与程序性权利的保障，公安机关更加专注于侦查方面的技术革新。三是有利于公检法司四机关在刑事程序中发挥制衡作用，公安机关是担负治安、侦查和预审等工作职责的治安管理机关，检察机关作为担负法律监督、检察起诉和公诉职责的法律监督机关，人民法院是负责定罪量刑职责的审判机关，司法行政机关担负对已决犯和未决犯的刑罚执行、监管看守和教育矫正工作。四类机关分工合作，职责明晰，相互配合，相互制约，才能共同完成打击犯罪、保障人权的任务［6］。第二种意见是内部分离，留在公安机关内部，考虑有一定侦查职能和作用，但又要考虑相对阳光性和监督性［7］。第三种意见是维持现状，但要增加监管力度。

但是看守所脱离公安机关的改革建议并没有在此次草案中体现。笔者认为，《看守所》条例的修订不仅仅是从羁押、侦查程序、人身检查制度、被羁押者的处遇待遇、监管执法等内部制约机制来重塑看守所的管理体制和界定看守所职能，尤其是羁押分离的体制改革。此外，我国应加快制定《刑事执行法》，设立统一的执行机构，使刑事程序与刑事执行更好的衔接。①从 公安部起草的《看守所条例》修订草案看，公安部更倾向第三种方案。

(二)增强看守所内部监督实效与检察监督

从看守所内部监督机制来看，有关部门对看守所监管工作不重视，看守所警力配置不足，②警察与被监管人员的比例大大低于监狱中警察与被监管人员的比例，看守所中的民警与在押人员的比例是8:100;而同期全国监狱系统中，警察和监管人员的比例为18:100。法制日报:《看守所条例:“大修”还是“立法”?》，http://news.sina.com.cn/o/2010 －02 －24/083617120549s.shtml。对于公安机关内部通过上级对下级的监督来揭发刑讯逼供等事件更是很少发生。自“躲猫猫”事件不久，我国有关部门注重加强看守所内部监察与监督措施:在《中国人权行动计划(2009—2010年)》在“公民权利与政治权利保障”部分以大篇幅谈及看守所保障在押人员权益的举措;自2009年4月起对全国看守所开展为期5个月的监管执法专项检查活动;2010年9月，公安部对全国多地看守所进行大检查。通过对在押人员死亡时间的倒查等，各地看守所共清理出2000多名“牢头狱霸”［1］。目前，要实现对被羁押人员的人身保护，首先应当依据相关国际人权法特别是联合国《保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则》，在观念上落实无罪推定的羁押原则，只有犯罪嫌疑人在逃跑、串供、毁灭证据、严重危害社会等确有逮捕之必要才可以拘留或逮捕，从源头上减少羁押人员数量［8］。二是依目前现状，运用技术手段推广提讯室安装同步录音录像设备，进一步规范侦查人员需要提解在押人员出所行为，防止刑讯逼供。三是切实加强对干警的教育，引导他们牢固树立保障人权的意识，同时保障在押人员投诉渠道的畅通，促进内部监管执法的规范化，共同维护监管秩序。

从外部检察院的监所监督来看，检察机关作为我国的法律监督机关，监督不仅仅是权力，更是一种义务。以辩方的角度来看人民检察院对公安机关行为的监督，本质上是一种同体监督机制，即这种监督方式与公安机关内部监督无异，其最大的缺陷就是缺乏有效的外部制约。2008年2月，高检下发了《人民检察院看守所检察办法》，该办法涵盖了看守所检察的依据、职权、任务、业务范围、检察办法、相关制度、工作规范等内容，使得派驻检察工作得到进一步规范。目前，全国检察机关已设立驻所检察室2689个，派驻检察达到92%［9］。但在现实中，由于相关法律的过于原则与可操作性差，地方驻派机构没有发挥应有的作用，造成了检察机关的监督失效，并且，由于检察机关的监督权无强制力，刑事诉讼法也未规定公安机关不接受监督以及接受执行监督不到位而应该担当的责任，从而导致检察机关的侦查陷入一个尴尬的境地，流于形式，苍白无力。对此，在现有制度框架下，检察院的监所监督机制可以从以下几方面改进:一是加强驻所检察官的独立性，使得检察人员敢于对监所中侦查机关的非法行为进行监督;二是设立驻所检察官定期巡回机制，防止检察官与被监督者同质化，影响监督效果;三是建立责任监督机制，因检察官怠于履行职责的，要追究其渎职的后果;四是驻所检察官要与被羁押者建立畅通的沟通渠道，了解生活状况，及时发现问题［10］。

三、《看守所条例》的再修改

首先要交代的是:权利与权力的关系。权利是以国家强制力为基础的法律规定出来的正当合法利益;而权力是可能有任何强者都可能具备的一种强制力或暴力。它可能在某种情况下是或者可能成为法律上的权利，但并非所有的权力都是具有正当性基础的、法律层面的“权利”。

因此，权力制衡机制固然具有强制性，但由于权力内部的互相牵制而排除了外部监控，有意无意间成为了一个不受外部干扰的独立王国，进而缺乏保护权利的真正动力，缺乏发挥和调动权力的积极性和主动性，权利主体只是被动的保护对象，使得公民用较多的私权利抗衡国家公权力时失去了本有的活力。所以，在注重权力制衡的同时并重权利(right)制约权力(power)机制，运用权利本身的正当性，维护对权利的保护范围和内容，加强对权利的直接保护，已达到制约权力和实现人权的目的［2］。因而，在看守所改革中首先要确立的基本理念就是“把羁押人员当做一个人来看待”，通过赋予被羁押人员知情权和救济权利的启动权，将看守所置于社会公众的监督之下，发挥公民权利的能动性，推进看守所实现保障基本人权的改革。

一是要赋予公民发动完善人身自由保护的启动机制，完善被羁押人员的权利救济制度。以权力制约权力制度中，是以各机关权力划分为前提的，相应的以完善与畅通救济渠道，为看守所的改革增添人文关怀和人权保障的色彩。如无论是处在侦查和审查起诉阶段的在押犯罪嫌疑人，还是已经进入刑事审判阶段的在押被告人，应赋予其对拘留、逮捕等刑事强制措施的申诉权、对变更或解除拘留、超期羁押、刑讯逼供的控告权，建立被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人对强制措施适用不服的复议程序。通过这些权利的赋予，淡化原有国家权力机关主导的模式，以抑制超期羁押和刑讯逼供现象的发生。

二是推进监管场所的社会监督，强化公民的知情权、表达权、监督权，切实保障公民对于自身保护的干预能力。社会监督是对监管场所进行监督的一种最广泛的形式，对监督看守所保障羁押人员人权起着重要作用。例如英国监狱和缓刑特别巡视委员会是一个负责对监狱条件和囚犯待遇以国际人权标准进行评估的民间组织，监督的内容主要有罪犯人权、处遇、人格尊严、管理目标等［8］。据媒体报道，公安机关今后将全力打造“阳光监所”，在2011年底前三级以上看守所将全部对社会开放。但在今后更要关注对社会监督方面实体法与程序法的保障，建立与健全规范性、体系性的社会监督。

四、结语

看守所改革任重而道远。看守所反映出的问题实际上是刑事执行中的各种深层次矛盾的外在表现，要认清看守所改革是前进中、发展中、规范化管理的问题，所以，要将看守所改革纳入社会综合治理的考核体系，涉及公安、检察、法院、司法、卫生等部门的统筹兼顾、全盘考虑、系统分析、科学决断;要真正站在法治和全局的立场上，摆脱部门利益，富有勇气地进行体制改革。①法制日报:《看守所条例:“大修”还是“立法”?》，http://news.sina.com.cn/o/2010 －02 －24/083617120549s.shtml。

［1］谌彦辉.大陆看守所改革微调［J］.凤凰周刊，2011，(12):44～45.

［2］周强.刑事被追诉人人身自由保护模式之完善［J］.法学，2010，(12):83 ～84.

［3］(法)卡斯东.斯特法尼等.法国刑事诉讼法精义(下)罗结珍译［M］.北京:中国政法大学出版社，1998年:633.

［4］本书课题组编著.外国司法体制若干问题概述［M］.北京:法律出版社，2005:198 ～203.

［5］付立庆.“躲猫猫事件”发生的根源在于制度性缺陷［J］.法学，2009，(4):60.

［6］王顺安，王卓.看守所改革势在必行［J］.河北法学，2010，(3):160.

［7］李涛.对赋予看守所侦查权的深层思考［J］.河南公安高等专科学校学报，2007，(2):103.

［8］周永坤.以人权对抗看守所非正常死亡［J］.法学，2010，(7):122.

［9］孙永生.加强检察监督规范看守所监管执法［J］.人民检察，2009，(9):34 ～35.

［10］谢佑平.被羁押者人身危险的制度防范［J］.法学，2010，(7):127.

Analyses on the Revision of Detention Regulations

FENG Bing，XU Shu－qing
(Kunming University of Science and Technology，Kunming Yunnan China 650224)

The Detention Regulations currently drafted by the Ministry of Public Security indicates that detention reform is limited to minor adjustment inside the public security system.The detention status，the strengthening of internal monitoring，the procuratorial supervision and the enhancement of human rights protection indicate that the operational system reform of the detention center should be comprehensive，holistic，systematic，scientific and operative.

Detention regulations;Reforms;Power balance

D616

A

1008－2433(2012)02－0088－04

2011－12－23

冯 冰(1986— )，女，河南安阳人，昆明理工大学法学院2009级环境与资源保护法学硕士研究生;许树青(1986— )，男，河南安阳人，昆明理工大学法学院2009级环境与资源保护法学硕士研究生。