李占乐

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

我国民间组织参与公共政策存在的问题

李占乐

(郑州大学公共管理学院，河南郑州450001)

参与公共政策是民间组织实现自身目标的基本路径，民间组织必然要参与公共政策。改革开放以来，我国越来越多的民间组织开始参与政府的公共政策。然而，当前我国民间组织参与公共政策还存在着一系列的问题，其中，在民间组织层面存在的问题主要表现在利益代表及利益表达意识不强、自身民主治理及制度建设滞后、拥有的资源不足、独立性有待增强、营利化倾向五个方面。

民间组织;公共政策;政策参与

改革开放以来，我国公共政策的开放性逐步增强，公共政策的民主化和公众参与程度不断提高。民间组织为人民群众通过参与公共政策表达权利诉求、维护自身利益提供了重要的组织渠道。随着我国民间组织的兴起和发展，民间组织对公共政策的参与呈现日渐扩大的趋势。党的“十七大”报告提出:“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”当前，我国民间组织在参与公共政策中还存在着一系列的问题。

一、民间组织参与公共政策的必然性

民间组织是指具有共同利益或价值追求的公民自愿组成的非营利性社会组织，包括公民维权组织、各种行业协会、民间慈善公益组织、联谊性组织、社区组织、互助组织、兴趣团体以及公民的某种自发的非正式组合等。学者们一般公认它具有四个基本特征:非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性。但现阶段我国民间组织在这四个特征上都还体现得不够充分和完全。官方一般将民间组织称为社会组织，并将其划分为社会团体、民办非企业单位和基金会三大类;学术界经常将民间组织主要划分为自上而下型(即官办型)和自下而上型(即草根型)两大类。

公共政策是公共权力机关对社会公共利益进行选择、综合、分配以达成社会公众意愿的过程。参与公共政策是民间组织实现自身目标的基本路径，民间组织参与公共政策具有必然性。一方面，参与公共政策是民间组织自身价值取向的要求。公共政策及其制定、执行、评估等过程以实现和维护公民权利为基本的原则和目标。民间组织同样以实现和维护公民权利为价值取向。同时，维护和增进公共利益是民间组织的目标和归宿。“民间组织从某种意义上说也是一种利益组织，它存在的基本价值之一是促进其成员的公共利益。参与党政机关的政策，尽可能地影响党政机关的政策，使之有利于自己的组织和成员，是达到这一价值的重要手段。”［1］(P212)民间组织的利益追求决定其必然参与公共政策。另一方面，民间组织参与公共政策是提升公民参与公共政策效果的必然要求。公民参与公共政策的实际效果取决于公民的组织程度。单个分散、无组织的公民参与公共政策是软弱无力和低效的，也会对公共政策产生负面影响。公民只有通过各种民间组织形成一种规范性的认同关系，放大其行动的影响力，才能在形成公共议程、评估政策方案、政策方案抉择及政策合法化中形成强有力、有效和理性的参与。因此，公民必然会通过建立或加入民间组织来参与公共政策，以增大公民参与公共政策过程的效果。

二、中国民间组织参与公共政策的现状

改革开放以来，由于政治体制改革和经济体制改革的持续推进，国家权力有意识地、持续地从社会回缩，同时，由于人们公民意识的逐渐成长，我国民间组织从小到大、由少到多地逐步发展壮大起来。根据民政部公布的统计报告，截至2010年底，全国登记注册的民间组织总数达44.0168万个，其中社会团体24.3万个，民办非企业单位19.5万个，基金会2168个［2］。然而，根据学者们的研究，我国民间组织发展的制度空间要远远小于实际空间，实际存在的民间组织数量远远多于政府主管部门正式登记在册的数量。

改革开放以来，我国公共政策的开放性不断增强。随着民间组织的兴起和发展，越来越多的民间组织开始参与和影响政府的公共政策。在实践中，民间组织探索出了多种参与公共政策的方式，比如向政府提出建设性提议、参加听证会、游说人大代表、委托执行、志愿行动、利用媒体宣传等。目前，我国民间组织参与的政策领域十分广泛，涉及到公共政策的方方面面。其中，民间组织的参与长期以来主要集中在与经济发展相关的政策领域。近年来，随着科学发展观的贯彻和国家发展战略的调整，环保、扶贫、教育、社会保障、弱势群体维权等强调社会公平公正、自然与社会协调发展的政策领域也成为日益显著的参与领域。

对于民间组织日益增多的公共政策参与活动，党和政府总体上采取了认可和支持的态度。近年来，民间组织的合理政策诉求得到政府的尊重和重视，越来越多地被纳入到政府出台的公共政策之中。这表明，随着民间组织参与积极性的提高，我国政府的回应性也在逐渐增强。“80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力源。”［1］(P212)

三、民间组织参与公共政策存在的问题

当前，我国民间组织对公共政策的参与呈现日渐扩大的趋势，在公民参与公共政策方面发挥着重要的作用。同时，民间组织参与公共政策还存在着一系列的问题。这些问题可以从多个层面进行概括和分析，比如政府层面、民间组织层面、经济层面、社会层面、文化层面等，其中，民间组织层面存在的问题是最基本的，因为民间组织是政策参与的主体，其他层面的很多问题都会反映到民间组织身上来。从民间组织层面分析，民间组织参与公共政策存在的问题主要有五个方面。

(一)利益代表及利益表达意识不强

我国民间组织主要可以分为自上而下和自下而上两种类型。当前，无论是自上而下型民间组织还是自下而上型民间组织，在参与公共政策过程中，都不同程度地存在利益代表和利益表达意识不强的问题。其中，自上而下的官办民间组织最为突出。

我国民间组织参与公共政策可以分为两种类型:一种是建设性提议，一种是利益表达。建设性提议是中国民间组织参与公共政策传统的和最常见的模式，是指在政府确定政策的总体目标之后，民间组织利用自己的专业知识、技能，对政策的具体方案提出建设性的意见和建议。它关注的核心是如何做，而不是做什么。这种参与在官办民间组织中最为常见，因为它们有制度化的政策参与渠道。利益表达模式即政策倡导，是指民间组织为了所代表群体的利益或某种公共利益，通过对话、游说、诉诸媒体、施加压力等方式，要求和督促政府的政策纳入自己的利益诉求。它和建设性提议模式相反，关注的核心是政策议题设立即做什么，而不是如何做。这种参与类型主要体现在自下而上型民间组织身上，因为这些民间组织只有代表民间利益，表达人民的诉求，才能获得生存和发展。

一般来讲，自下而上型民间组织的利益代表和利益表达意识要强一些。这些民间组织一般都是社会和社区导向的，服务于所代表的人群。但近年来这类民间组织的发展出现了某些偏差，一些民间组织出现资金导向的特点，即根据社会资助资金和国际资助资金的要求，随时调整自己的工作方向和重点，而不是根据服务群体的利益来确定工作方向与内容。另外，目前很多民间组织由于受制于政府，对重大政策问题不敢参与，保持缄默。比如，在厦门PX事件中，厦门本土惟一在民政部门注册的环保民间组织——厦门绿十字的态度是“不支持、不反对、不组织”［3］(P314)。可见，民间组织普遍存在着利益代表和利益表达意识不强的缺陷。

(二)自身民主治理制度建设滞后

当前，我国民间组织普遍存在管理民主化程度低、规章制度建设滞后的问题。自上而下型的民间组织或者脱胎于政府机构，或者由政府主持组织建立，往往沿袭官僚机构的各种不良习气，有些甚至成为“二政府”或“翻版政府机构”。自下而上型的民间组织一般由民间精英人士发起建立，精英人士成为民间组织的领导核心，在其产生发展中的作用举足轻重，因而经常出现家长制、“一言堂”独断专行的现象。我国民间组织产生的特殊路径，导致它们在成立后的发展中，普遍忽视组织内部的民主治理制度建设，自身的各项规章制度不健全，即使有了规章制度也往往形同虚设，民间组织在开展活动和运行过程中随意性很大，人治色彩较为浓厚。

民间组织的内部治理主要包括组织章程、会员制度、干部来源和决策方式等方面。清华大学NGO研究所进行的一项调查结果显示，我国民间组织的民主治理制度建设总体上还十分滞后，具体表现在以下几个方面。

一是我国根据组织章程民主选举产生管理干部的民间组织不到30%，而近2/3的民间组织的干部或者来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。

二是我国有近一半的民间组织尚缺乏正式的决策机构。其中，只有10.7%的民间组织通过全体成员协商决策。

三是只有73%的民间组织每年召开理事会，58%的民间组织每年召开会员大会。只有60%的理事会参与民间组织发展计划的制定，42%的理事会参与民间组织的财务管理，44.4%的民间组织的首席执行官由理事会任命。

四是在透明和公开方面，只有53%的民间组织会员有机会看到本组织的发展计划和发展战略;几乎有一半的会员不能看到本组织的财务

报告［4］(P20)。

(三)拥有的资源不足

充足的资源是民间组织生存和发展的基本要素，也是民间组织有效参与和影响政策过程的基本条件。民间组织运行的资源主要包括资金和人力资源两个方面。我国民间组织的这两种资源总体上都存着短缺和不足的状况。

民间组织的资金来源主要包括三个方面:政府资助、募捐收入、会费和其他经营性收入。清华大学进行的一项问卷调查结果显示，政府提供的财政拨款和补贴占民间组织全部收入的49.97%;会费收入居其次，占全部收入的21.18%;其他的收入来源比例均较小，其中，经营性收入占6%，企业赞助和项目经费占5.63%，募捐收入仅占2.18%［5］(P109)。可见，目前大部分民间组织的资金来源主要依靠政府的拨款。随着政府职能转变和机构改革，财政拨款的项目和额度越来越少，在很多情况下，政府只是一次性拨款或只拨给人头费，其余由民间组织自己想办法筹集。实际上，私人捐赠、基金会、企业赞助等资金来源显然不足。在调查中发现，41.4%的民间组织认为自己面临的最主要问题是缺乏资金，位居所有问题的首位。

这次调查结果还显示，民间组织平均工作人数为18.5人。其中，6.9%的民间组织根本没有专职人员，专职人员在5人以下的占33.5%，在5～9人之间的占38%。在文化程度方面，高中以下文化程度的职员占42.7%，大专文化程度的占27.4%，大学本科文化程度的占27.8%［5］(P112)。这表明，民间组织员工的整体素质还有待提高。出现这种情况的原因在于，目前民间组织专职员工在工资待遇、职称职务晋升、工作条件和社会保障等方面与机关及事业单位职工存在较大的差距，使民间组织缺乏对高素质人才的吸引力。

(四)独立性有待增强

在当前的中国，不论是自上而下型民间组织还是自下而上型民间组织，都不同程度地缺乏自治性和独立性，主要表现为依附于政府，其行为和活动受到政府不同程度的控制，不能独立自主地开展各种活动，特别是参与公共政策的活动。

自上而下型民间组织是中国民间组织的典型类型，占主导地位。在民政部门登记的民间组织中，80%以上属于自上而下型民间组织，全国性的组织几乎无一例外是由政府机构转变而来或者建国后国家建立的人民团体的延续，其中，约1/6还使用着行政或事业编制，经费由国家财政划拨。此外，参加人民政协的8个人民团体和经国务院批准免于登记的25个社会团体地位更加特殊，它们不需要到民政部门登记，员工参照公务员制度管理，经费全部由政府财政拨款。这类组织实际上发挥着党和政府的一个职能部门的作用，并没有多少民间属性。由公民自发成立的自下而上型民间组织必须找到业务主管单位，以保证其政治方向正确和监管其财务、人事等，否则就不会被合法登记。可见，我国大量的民间组织没有独立的人事任免权，其负责人实际上也没有对民间组织的管理控制权。

一项调查显示，在北京、浙江、黑龙江三地，有60.8%的民间组织是由政府决定成立的，平均有50.3%的社团由业务主管单位推荐或决定团体的领导人，三地都有超过50%的社团由业务主管单位提供办公场所，有66.7%的社团的会议有业务主管单位参加，有71.3%的社团的年度工作报告受到业务主管单位的审查，有63.1%的社团的财务情况受到业务主管单位的审查［6］(P279)。此外，清华大学的前述调查结果显示，民间组织的负责人有49.2%在担任该组织负责人之前在行政部门任职，有27.9%的负责人之前在事业单位任职。这表明，有近一半民间组织的负责人直接来自于党政机关。民间组织的领导人主要来源于现职或退休的党政官员、人大代表等体制内的精英人物带来的一个负面影响是，这些体制内精英长期养成的行政作风使民间组织一定程度上成为政府的跟班和附庸，缺乏独立性，不愿或不敢进行公共政策参与。

(五)营利化倾向

民间组织又被称为非营利组织。然而，我国民间组织长期存在着营利化即过度追求盈利的倾向。改革开放以来，随着市场化改革的推进，市场经济体制的建立，整个社会形成一种“唯利逐利”的风气。这也不可避免地影响和渗透到刚刚产生的民间组织。部分民间组织受到社会普遍追求利润风气的影响，走上了营利化的道路。我国民间组织资金的普遍短缺和国家政策的模糊甚至默许又给民间组织经营创收一定的合法性和合理性。在这样的环境下，部分民间组织越走越远，将营利作为组织的首要目标，民间组织甚至成为某些个人发财致富的工具。而国家对民间组织活动的政策上的优惠，以及政府和社会对民间组织监督机制的不完善，使得民间组织更易于偏离自身的主要职能和宗旨，背离公益原则和社会责任，沦为一个和企业没有根本区别的营利性组织。这极大地损害了民间组织的公信力和在公众心目中的形象。2007年轰动一时的“全国牙防组”事件，就表明了民间组织营利化给社会造成的严重后果。

四、结语

我国民间组织在参与公共政策中存在的种种问题，直接影响了公民参加民间组织的积极性，严重制约着民间组织在公共政策中作用的发挥。今后，我们应坚持培育发展和管理监督并重的方针，完善培养扶持和依法管理民间组织的政策体系，引导各类民间组织加强自身建设，克服民间组织参与公共政策存在的种种问题，以充分发挥民间组织在公共政策参与中提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

［1］俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁［M］.北京:社会科学文献出版社，2002.

［2］民政部.民政事业统计季报(2010年4季度)［EB/OL］.http://files2.mca.gov.cn/cws/201101/201101301604107 49.htm，2011－01－30.

［3］蔡定剑.公众参与:风险社会的制度建设［M］.北京:法律出版社，2009.

［4］丁元竹.问责性、绩效与治理:中国非政府公共部门治理状况研究［M］.北京:中国经济出版社，2005.

［5］贾西津.第三次改革:中国非营利部门战略研究［M］.北京:清华大学出版社，2005.

［6］褚松燕.权利发展与公民参与［M］.北京:中国法制出版社，2007.

Analysis on Problems Produced by Chinese Nongovernmental Organizations’Participating in Public Policy

LI Zhan-le

(School of Public Administration，Zhengzhou University，Zhengzhou 450001，China)

To participate in public policy is a basic path for Chinese nongovernmental organizations to achieve their own goals.Therefore，nongovernmental organization definitely will participate in public policy.Since the reform and opening up policy implemented，more and more nongovernmental organizations participate in the public policy of Chinese government.However，currently there still exists a series of problems which are resulted from Chinese nongovernmental organizations’participating in public policy.Problems mainly include the following five aspects:1)they lack the ideology of representing people’s interests and expressing people’s interests;2)the internal democratic governance and system construction of the organization lag behind;3)short at resource;4)weak in independence;5)excessive in pursuing profit.

Nongovernmental organization;Public policy;Policy Participation

C912.21

A

1008—4444(2012)02—0086—04

2011－12－12

李占乐(1973—)，男，河南洛阳人，郑州大学公共管理学院讲师，政治学博士。

(责任编辑:王菊芹)