蔡秀银 朱伟

英美行政改革的比较及启示

蔡秀银 朱伟

英美是最先在全球掀起声势浩大的行政改革运动的。将英美行政改革作为一个整体研究，比较二者则不难发现在改革背景、改革特征、改革内容、改革过程、改革成效等方面具有许多相似之处，但也有着不同之处。

英国;美国;行政改革;比较;启示

20世纪70、80年代以来，英美两国作为当代行政改革的先驱，最先在全球范围内掀起了一场大规模的政府改革运动，并取得了显著的成效。随后欧美各国纷纷效仿，我国也不例外。我国从1982年以来经历了五次大的变动，整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，但是我国的行政改革总是围绕着“精简——膨胀——再精简”的怪圈在运转。尽管政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制，但是我国的行政体制改革仍存在一些问题。因此，对英美两国行政改革进行比较分析，对我国的行政改革有一定的借鉴意义。

一 英美行政改革的异同分析

1.三大危机是英美行政改革所面临的背景，但是在改革的时间上英国要略早于美国。

由于前期政府职能的扩张和机构的繁杂导致了三大危机的爆发，即财政危机、管理危机和信任危机。从而，促使英美国家加快了行政改革的历程。财政危机是行政改革的最主要动力。政府通过行政改革来消减大规模的预算，精简冗杂的机构，这样才能消除政府所面临的严重财政赤字的困境。因此，就有西方学者认为财政推动是英美行政改革的最主要动因。［1］

然而，1979年撒切尔政府上台执政，面对困难的局面采取强有力的措施进行改革，使英国的行政改革从一开始就打上了市场化的烙印，1998年，代表工党利益的布莱尔政府执政，提出建立“使人民生活得更好”的现代化的政府，把公共行政改革和市场化运动又向前推进了一大步。相对于美国而言，以前是英国的殖民地，虽然也沿袭了英国的行政改革的历程，但是在时间上要略晚于英国。美国的行政改革从里根总统开始，在1981年2月17日发布了第779号行政命令，对工商企业活动管理规章的改革订立了五条原则，随后，根据这五项原则又制定出改革实践十项指导方针。并把审批规制条例的权力集中到行政管理和预算局，对规制条例的制定和修订进行统一领导。［1］

2.虽然两国都采取了行政改革，但是英国是“渐进式”的改革而美国是“激进式”的行政改革。

通常行政改革的方式有两种:暴力形式和非暴力形式。暴力形式进行的行政改革，一般是通过一些过激方式进行的改革即激进式行政改革;非暴力形式，也就是和平演变的方式，即渐进式行政改革。

英国采取稳步推进、渐进持续的行政改革，保守党执政长达17年，保守党推行的改革方向基本上被工党政府所继承。英国的保守主义传统和对秩序的偏爱使得英国的行政改革不可能在短时间内完成，新秩序在取代旧秩序成为现行秩序之前，需要经历一个漫长而持久的过程。同时从撒切尔政府以来的历届政府持续推行行政改革，新任政府就是在不断总结前任政府改革成败经验、巩固改革成果的基础上，推陈出新，不断对政策进行调试，促进改革的向前发展。从政府各个阶段来说，行政改革要经过一个从试验到成功再到大范围推行的过程，这个过程不能相互分割，而要保持连续性。但是美国当代的行政改革是以管理主义为理论指导、市场化为方向、以重塑政府形象的激进式变革。

3.从改革内容上来看，英美两国改革主要是调整政府与市场、企业、社会的关系。但是英国政府主推的是自上而下的行政改革，美国实行的是自下而上的改革。

两国实行的行政改革是将公共服务供给市场化，也就是该由企业管的交给企业管、该由市场管的交给市场管、该由社会调整的留给社会调整。即也是明确了政府管什么、怎么管的问题，采用新公共管理和新公共服务理念来进行行政改革。

自撒切尔政府以来英国行政改革是一场自上而下的、由首相和内阁推动的自我变革。但是美国由于国家结构形式和英国不一样，除了联邦政府和50个州政府以外，还有各县、市、镇、学区、特区等各级地方政府。在行政关系上，联邦政府与州政府之间实行分权，彼此不存在上下级隶属关系。因此，在这种联邦制下，制度创新或改革往往发端于地方政府，继而推动联邦政府。所以说，美国的政府重塑运动是一场自下而上的改革进程。

4.英美两国行政改革的内容是采取引入市场机制为导向，但是各自的侧重点不相同。

英美两国都是西方发达资本主义国家，同时也是在全球范围内最先掀起行政改革浪潮的国家，其改革所面临的背景和基础大同所趋。这样就决定了两国行政改革采取的措施主要表现在以市场机制为导向的改变政府职能，适度分散中央的权力，对地方实行放松管制等方面，这样有效的消减了国家庞大的机构，有利于减轻国家财政负担。

由于英国是单一制国家，并且受传统行政体制“韦伯官僚制”的影响。即一个传统的中央集权制国家，中央牢牢地把握和掌控着地方的权利。这样在行政改革时就得分权，要重构政府间的职能关系。相对而言，美国是放松管制，从根源上来说，美国是典型的三权分立与宪法相制衡的国家，等级权森比较严重，政府内部过度的规制影响了政府的绩效。这样经过多年的积累就使得政府说什么，地方做什么。完全形成了一种“决定——服从”的固定模式，这样地方官员就会形成一种懒散、按部就班的工作。同时大大影响了政府机构的服务效率和在人们当中的“公仆”形象。因此，美国为了重塑政府形象，侧重于放松管制。

5.英美两国的行政改革都取得了显著的成效，但是两国也面临着不同的问题。

英国的行政改革优化了政府职能和组织结构，提高行政效率;公务员队伍得到了统一，结构趋向合理，人员流动性比较大，中央与地方关系得到了改善。同时也面临着一些问题:分权化导致了政府缺乏整合协调能力，执行机构存在各自为政现象;决策与执行分开后，执行机构增多，决策机构与执行机构之间如何协调成为问题;工党执政后为了改善与公务员的关系，放松了对政府绩效的管理，导致内阁各个部门、地方政府之间出现宽严不平衡现象。

相对而言，美国的行政改革只有其中一点废除过时的规章制度取得了显著成效，而其他三项:建立有使命感的预算制度、改变照章办事认识制度、简化政府改革都没有取得进展性成效，在文官制度改革方面也只是雷声大雨点小，光说不做，也就形成了一种“空头承诺”的行为。

二 对我国的启示

我国的行政改革与西方国家行政改革的社会环境不一样，我国面临着双重环境。我国还没有完全过渡到工业社会，在向现代化道路前进的同时，也面临着西方国家的挑战。在面对信息化和全球经济挑战时，我国先进的管理行政还没有确立，还保留一部分传统行政。这就要求我们要立足于中国国情，走一条中国特色的行政改革之路。［2］

1.要转变政府职能，建设比较完善的社会主义公共行政体制，加快服务型政府的进程。

我国在1984年就提出政企分开改革，随后1988年提出要转变政府职能，但是到现在转变政府职能经过二十多年，这个问题依然没有得到根本性的解决。主要表现在:一是政府的“越位、缺位”比较严重，我们的政府管了很多不该管、管不好也管不了的事情。二是政府的社会职能比较薄弱。英美国家在这个问题上实行了重新定位政府职能，整顿、优化政府职能使政府的决策职能与执行职能相分离，并将新公共管理和新公共服务理念作为政府的执政理念。这就要求在超出了政府职能的范围不应该由政府插手的事情不要管。同时转变政府职能，精简繁杂的机构，使行政审批制度规范化、制度化、法治化。即要在以人本理念为核心的指导下，以公共服务为主导，推动市场经济的完善，致力于构建以公共服务为绩效的服务型政府。

2.要优化政府组织结构，形成部门职能清晰、政府层次合理、战略职能综合的公共行政机构。

现在经常出现这种情况:在解决一个问题时，同时牵涉到好几个管辖部门，这时就会出现相互推诿、扯皮的现象发生，从而使这个问题一拖再拖得不到彻底解决。有人认为这是中国政府的一个表象，其实隐藏在这表象背后有着更核心的内容，那就是“权利部门化，部门利益化，利益集团化，集团利益法定化”。最根本的原因是我国的立法程序存在很大的漏洞，人大颁布的众多法律中大部分的立法前期工作都是由政府部门主导的，部门在起草法律法规时会本能的把自身利益作为出发点，一旦等起草完后报相关部门审核时，如果发现对那些部门的利益有冲突时就会要求他们之间进行协商，这样的法律就使得政府部门的利益被维护，而公众的利益受损。等到这些法律法规执行时就会出现相互“打架”的事情发生。英国在政府运行方式的变革中提出了:工作目标从“规则为本”到“结果为本”的转变;上下级部门从隶属关系到契约关系的转变;控制机制从投入、过程控制到结果控制的转变;权力从集中向分权制度化的转变。这四点值得我们借鉴，这就需要我国政府部门之间的职责分工要明确，避免“错位”现象的发生，政府部门之间要适度放权，进行放松管制。并且要将绩效管理引入到政府管理中，来考核政府的办事效率，加强电子政务建设提高政府的行政效能。

3.要加强行政立法，使行政改革纳入到法制化轨道，从而推进依法行政的历程。

现在的一些公务人员依法观念淡薄，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在，甚至还有一些人员知法犯法。最突出的就是腐败问题，比如说:“职业腐败、权钱交易、司法腐败，买官卖官”。然而英国行政改革采用法律法规的形式已使公务员体制的结构、运作和精神特质深受影响。因此，为了从根本上遏止这些现象的发生，要增强公务人员的法律观念，要加强行政立法，使行政改革纳入到法制化轨道。因为我国是实行依法治国的，政府是一个法治政府，不是人治政府;是一个为社会承担责任的政府，对民众的疾苦及时作出回应的政府，不是对公众的利益漠不关心的政府;是一个廉洁政府，不是一个腐败政府;是一个高效的政府，不是奢侈浪费的政府。

4.加强政府的创新性建设，形成决策民主、执行有力、科学咨询、监督高效地现代政府组织运行机制。

当前我国许多地方政府比较关注的是自身的政绩，大搞一些面子工程。而老百姓的切身利益问题没有得到根本性的解决。比如说:上学、看病、住房、就业等一些民生问题。近年来比较敏感的问题就是群体性事件的频发率越来越高，根源是老百姓的自身利益没有合法的诉求，没有得到满意的答复。可见政府的不公正行为与老百姓的公平意识已经发生了冲突。而美国在重塑政府形象时就充分考虑到这些情况，早在克林顿当政时期，就提出要加大财政投入到教育、医疗、就业等与老白姓切身利益相关的方面。做的比较好的是:“美国的住房与城市发展部同私营企业联合，促使住房拥有率达到创历史记录的水平，这就为更多的穷人提供补贴以便他们选择自己的住房;同时使第一次买房的人在预付款上平均少付1000美元。”大家都知道我国的税收是取之于民、用之于民。所以说政府从老百姓那里收了那么多的税，政府就得靠国库、财政来维持社会公平正义的底线。如果政府政策制定过程中受到其他因素的干扰的话，老百姓在政府政策中声音越来越小的话，那么公平正义的天平就会向干扰方倾斜。所以说，政府是公平正义的最后一道防线，不管市场是多么的优胜劣汰，政府要加强自身的创新性建设，形成决策民主、执行有力、科学咨询、监督高效地现代政府组织运行机制。

注释

［1］陈建.美法行政改革的比较与启示［J］.中共乐山市委党校学报(新论)，2009(3):11.

［2］孙浩然.中外行政改革的比较及启示［J］.中共济南市委党校学报，2005(1).

［1］周志忍.当代国外行政改革比较研究［M］.国家行政学院出版社，1999.

［2］宋世明.美国行政改革研究［M］.国家行政学院出版社，1999.

［3］于军.英国地方行政改革研究［M］.国家行政学院出版社，1999.

［4］国家行政学院国际合作部.西方国家行政改革述评［M］.国家行政学院出版社，1998.

［5］［美］B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.中国人民大学出版社，2001.

Comparative Analysis of Administrative System Between The United States and The Great Britain

Cai Xiuyin Zhu Wei

The administrative system reform has been carried out in the United States and the Great Britain.Considering the reform of the two countries as a whole，the paper made a comparative study in the similarities and the differences of the their reform ，and the focus of the study is on the background，the contents，the procedures and the results of the administrative system reform.

the United States;the Great Britain;administrative system reform;comparison;enlightenment

D523

A

1672－6758(2012)05－0031－2

蔡秀银，硕士，沈阳师范大学管理学院2010级行政管理专业，辽宁·沈阳。研究方向:行政管理的理论与实践。邮政编码:110034

朱伟，硕士，沈阳师范大学管理学院2010级行政管理专业，辽宁·沈阳。研究方向:政府知识管理研究。邮政编码:110034

Class No.:D523Document Mark:A

(责任编辑:蔡雪岚)