丰 霞，梁宏志

(贵州财经学院公共管理学院，贵州 贵阳 550004)

论如何预防危机转化为公共危机*
——基于决策视角

丰 霞，梁宏志

(贵州财经学院公共管理学院，贵州 贵阳 550004)

危机与公共危机不同，当政府部门决策失当时，会使已经出现的危机转化为公共危机。这一转化过程会导致公众对政府部门丧失公信力，从而加重政府的决策执行难度。须从决策的内部因素和外部机制两方面入手来强化政府的决策水平与能力。

危机;公共危机;瓮安事件;政府决策

2008年6月，位于贵州省北部的瓮安发生了一起突发性事件。其实瓮安事件的起因并不复杂，就是当地一位少女溺死身亡之后，鉴定结果家人并不认可，但是由于当地警方处理的方式并不得当，因此当地人就感到了不满，最终酿成了一起大规模的群体性事件。为什么起因如此简单的一件事情最终会演变成为一起严重的群体性事件?一句话，事件发生之时，当地政府的安排与决策失当。

这次突发性群体事件极大程度地促使了决策者、公众分析其原因，并把处理公共危机提到了一个更高的层面上。但并不是所有的天灾或人祸都是公共危机，因此，必须要对公共危机的范围进行界定，这样才能在此基础上对危机处理能力进行评估与提升。危机是一种事实状态，是指某种对人类社会构成威胁的状态;而公共危机则是指危机转而传导至公众本身，由公众、决策者、社会等机体互相作用而产生的负面效应，并最终可能引发将社会控制与治理置于危险之中或导致崩溃的状态，其中的本质在于，相对于政府决策者而言，评价标准是政府决策行为的公信力［1］。如果一旦政府的公共决策有重大失误，公共决策失去公信力或形成政府决策公信力危机，原来已经出现的危机就可能转化为公共危机［2］。所以，并不是所有的危机都是公共危机，而是由于政府在处理危机时，因为决策的失误，使公众对政府推动了公信力，从而使危机转化为公共危机。什么是公信力?它是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。瓮安事件发生的一开始其实只是一个危机，它并不是公共危机，由于后来政府在安排与决策上失当，使公众对政府的公共决策失去了公信力，导致公共危机的发生。

一 危机转化为公共危机的关键因素——政府决策失当

我国从2003年起至现在发生了很多起公共危机事件，诸如汶川的地震、甲型H1N1流感、南方的雪灾、禽流感、“非典”等。这在许多方面对政府的决策能力以及公众的正常生活形成挑战。

西蒙认为，管理就是决策，而决策过程是可以用目的——手段方法来分析的［3］。江泽民同志指出，“正确的决策是各项工作成功的重要前提”［4］。吴邦国同志也认为“一切失误中最大失误是决策失误”［5］。可见决策是一个管理者活动中最重要、最核心的部分，也是影响最大的一种活动环节。所谓决策就是指人们为了达到或实现一定目标所作的行为及选择的过程［6］。如何让决策达到有效性就要看政府处理事件的正确与否。就拿瓮安事件来说，据报道，事情发生之后，县里面的老干部去与孩子的母亲斡旋，母亲对其决策不同意，而另一个领导决定就这样处理，于是，一个半小时之后，这个群体性的事件就上演了。此次群体性的事件发生还有另一个重要的原因，在于以前政府没有处理好矿产纠纷、移民、拆迁纠纷事件，促使干群关系紧张，这也是一个导火索。这件事表明，当危机出现时，由于政府决策失误，容易导致政府的公信力下降。

吉登斯指出∶信任可以被定义为对一个人或一个系统之可依赖性所持有的信心［7］。在公共危机中，公信力问题的存在意味着公众已经意识到了危机，并且将政府危机决策的风险与他们的生活联系在了一起，在危机情境中，出于维护自身生命财产安全的动机，公众会采取措施改善自己的处境，因此往往会根据自身的角色定位，对政府投入必要的公信力，从而增强自身抵御危机侵害的能力;另一方面，政府危机决策系统也需要尽可能多地获得各种不同的“大众忠诚”，这种信任有助于维持一个稳定、有效的危机决策程序，从而保证政府通过自身对公权力的运用而承担其应有的责任［8］。如果政府在公共危机决策时出现一系列的失误，则会直接导致公众对政府公信力下降。而公信力的下降又会增加政府在公共危机中政策执行的难度，如此下去就会导致恶性循环。比如此次瓮安事件中，死者家属对政府给予的几次鉴定结果并不认可，是引起群体性事件发生的一个重要原因。又如，现在我国甲型H1N1流感的疫苗接种率不是很高，是因为公众对于流感疫苗存在安全问题的担忧。而这一系列事件都表明∶公众已经表现出对政府公信力的缺乏。一旦公众对政府在某项危机决策中缺乏基本的信任，那么就会失去了对于有效的决策所能带来的安全预期。

由此可见，危机能否转化为公共危机的关键因素在于政府部门的公共决策本身。如果政府的公共决策有重大失误，那么，政府的公共决策就失去公信力或者是政府公共决策的公信力出现危机。因此，已经出现的危机就会转化成公共危机。

二 政府决策失当的原因分析

我国正处于转型期间，这一期间也是公共危机的频发期，旧的道德、素质与法制正面临质疑，以致失去权威性;而新的道德、素质与法制未健全，以致失去规范性。因此政府在处理危机时容易导致决策失误，从而失去公信力。

(一)内部原因

1.决策者专业素质缺乏。首先，决策者对危机判断的敏锐性缺乏。公共危机的爆发虽然具有突发性、迅速性和不可预测性，但是有些公共危机是一些长期矛盾的积累与演化，到一定阶段才会爆发。在危机出现之初总会有一些迹象或苗头。由于决策者缺乏敏锐的判断力，以致在危机出现之初不能及时判断，从而导致危机转化为公共危机。比如，这次瓮安事件，就是由于决策者没有敏锐的判断力以致最初的治安事件演变成群体性事件。其次，决策者缺乏科学的决策能力。现在许多地方政府把GDP作为绩效考核的第一指标，却忽视了群众的利益，从而容易引发公共危机。如在2009年江苏盐城发生了导致20万居民生活饮用水困难的水污染事件，这一事件的最主要原因是地方政府决策不科学，没有严格把握产业升级关，引进了被发达地区已经淘汰了的高污染化工企业，并最终引发突发事件。

2.决策者道德素质低。我国正在经历转型时期，这一时期，新的法制还未健全，很大一部分程度上需要依靠个人的道德素质来支持，特别是政府官员在处理危机事件时，道德素质尤为重要，这一因素是政府人员能否有效决策和提升公信力的重要因素。但我国政府官员由于长期受权力至上、官本位传统思想的影响，习惯于家长制、统治行政式处理事务，没有形成公仆意识和服务于民的意识，这就威胁到有效决策和提升公信力。

(二)外部原因

1.信息平台构建不规范。信息平台建设不规范主要表现在三个方面∶(1)信息基础通讯平台不发达——在危机发生时，如果信息传递渠道不通畅，那么信息传递就会不完善或不真实，容易导致决策偏差与失误。(2)信息公开系统平台不规范——危机事件与群众息息相关，所以人民群众有其知情权，如果政府对相关信息隐瞒或封锁信息或造成严重后果后才出来辟谣，这会导致政府的公信力大幅降低，容易引发公共危机。(3)公众信息监督平台不规范——在我国，群众对政府的监督机制不健全，群众缺少足够的信息去有效监督政府官员的活动与决策，以致群众对政府官员的决策产生质疑和不信任。

2.危机决策组织体系不够健全。危机决策组织体系是否健全，是决策中最重要、最核心的组成部分，是决策的灵魂决定了决策的正确与否。我国危机决策组织机制职能定位模糊，部门之间的职权和职责存在错位、重合等现象，这样容易导致办事效率低下、事后有过失则推脱责任等现象，以致于在决策时不负责任。

3.法律不健全，依法执政水平不高。法律是合法、高效执政的基础，在处理公共危机时，应该做到有法可依、有法必依，这样能够增强政府处理危机的合法性、权威性和高效性，有利于提高群众对政府的公信力。我国在处理危机时，有关法律方面主要表现为两方面的不规范∶首先，外因原因——法律不健全。我国自“非典”后，2006年1月国务院才发布了《国家突发公共事件应急处理预案》。至今为止，我国有关公共危机管理相关的法律、法规仅《紧急状态法》和《突发事件应对法》等十余部。而截至2005年，日本共制定危机管理法律法规就有200多部。这是我国为什么在处理危机事件时没有权威性与高效性的根本原因。其次，内因原因——政府人员有法不依。有些地方政府在处事公共危机时为了一些利益，即使有法可依也不按照法律程序处理公共危机。这就引起了群众的公愤，加深了群众与政府之间的矛盾。

三 实现有效决策的关键

防止危机转化为公共危机，其中最关键因素在于提高政府的决策能力，以提升政府在危机状态时公共决策的公信力，从而降低决策的执行难度。

(一)强化内部因素

1.提升危机决策者的专业素质。有效的决策是化解危机的关键因素。在西方发达国家，危机管理知识是公务员培训的必修课程，主要针对本国或地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形式如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取紧急应对的法律程序、手段等方面知识的进修，从而提高决策者的综合素质，增强其应对危机的能力［9］。因此，首先我国要加快建立培训机构，为政府人员提供一个培训平台。再次，加快对政府人员进行培训，从整体上提高政府人员处理危机的管理知识、能力和素质。最后，重点培育一批具有较高应对公共危机能力的精英。

2.强化危机决策者的道德素质。一流决策者不仅要具备较高的专业素质，而且还有拥有魅力人格。只有拥有魅力人格的高专业素质领导者在处理危机时才会把群众的利益放在第一位，才会真正地得到民心，提升政府决策的公信力。因此，首先要加强对政府道德素质提升。再次，应把政府人员的道德素质纳入一种常态的考核机制中。最后，可以建立群众对政府人员的评分制，把评分制纳入考核机制中。

(二)完善外部机制

1.建立高效的危机决策组织体系。党的十六届四中全会指出∶“必须建立健全社会预警体系、形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高公共安全处置突发事件的能力”。因此，建立高效的危机决策组织体系势在必行。中央政府应设立具有决策专家咨询机构以及会商决策、综合协调的决策机构。地方政府应该设立相应的决策部门，且在上级部门的指导下，结合本地区的实地情况再设置具有本地区特点的职能部门。

2.加快完善信息平台建设。完善信息平台建设，是提高效率的关键因素，我国主要从三个方面去加强信息平台建设∶(1)健全信息基础通讯平台——由于危机发生突然、时间紧迫，能争取到时间是有效处理危机的前提。如何才能争取到有效时间?保证信息畅通是争取有效时间的基础与前提。因此，必须完善信息基础通讯平台，提高危机信息的搜集能力，改进搜集方法，这是提高决策能力的基础。(2)建立信息公开系统平台——信息公开能降低公民的恐慌与猜疑、杜绝谣言的扩散，提高政府的权威性和公信力，对决策的顺利执行起到一定的推动作用。因此，建立信息公开系统平台，首先应该提供公共危机信息发布管理功能。其次，根据对事件的内容进行分级分类。最后，根据对事件的需要进行分开处理∶如需要上报的信息就上报，需要公布的信息就公布等。(3)建立公众信息监督平台——现代社会与国家关系的理论认为，社会与国家的力量应该制衡，只有社会与国家力量均衡，才能够维系二者之间的信用机制［10］。因此，政府的权力只有处在监督之下，才能使政府官员更加克制与谦恭，这既是实现和谐社会的政治保障，也是提高政府公信力的重要途径。

3.加快相关法律的建立，真正做到有法可依、有法必依。法律具有合法性和权威性，它是广大人民群众共同意志的体现，它反映了广大人民群众共同的心声。因此，首先，我国必须加快相关法律的建立∶(1)借鉴发达国家，研究其在处理公共危机事件上的相关法律。(2)根据本国的具体情况，制定出适合本国处理危机的相关法律。(3)各地政府因地制宜，制定相关的法规。其次，我国政府人员必须做到有法必依，对于违法的公务人员必须进行严惩。

参与文献:

［1］［2］李小敏，胡象明.试论危机转化为公共危机的关键及其预防对策［J］.探索，2010，(3).

［3］［6］赫伯特·西蒙.管理行为［M］.北京:经济出版社，2003.

［4］［5］邹渝.非典型性危机处理的决策逻辑分析［J］.探索，2009，(3).

［7］安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京:译林出版社，2000.

［8］［9］张建荣，余玉花.论公共危机决策中的信任问题［J］.理论与改革，2010，(2).

［10］杨运秀.论政府公信力的价值及其实现途径［J］.江汉论坛，2011，(5).

(责任编校:简子)

D6

A

1008－4681(2012)01－0054－02

2011－10－18

国家社科基金西部项目“民族地区社会型应急管理机制及其能力评价体系研究”，编号∶09X22015。

丰霞(1981－)，女，湖南 长沙 人，贵州财经学院公共管理学院硕士生。研究方向∶行政管理。梁宏志(1965－)，男，湖南衡阳人，贵州财经学院公共管理学院副教授，博士。研究方向∶经济史。